盛按：看到作为行政令发布的《国家网络身份认证公共服务管理办法》，果然不出所料，没有认真吸纳批评意见。网号没有安全方面的增量，只是叠床架屋增加行政机构的借口。声称它提供公民“自愿”接受的服务，违背法律的性质，也偏离公共机构的定位。一旦它成为一个实体，就会膨胀自己的权力和利益，就会动用特许政府拥有的公共强制力，公民的“自愿”就如同上海居民“自愿”封城一样，是“被强制”的官方代名词。具体讨论请看本文。（2025年5月26日）
宪法透视下的“网号”“网证”
对《国家网络身份认证公共服务管理办法（征求意见稿）》的意见
盛 洪
一、设立“网号”、“网证”制度有必要吗？
公安部、 国家互联网信息办公室等发布的《 国家网络身份认证公共服务管理办法（征求意见稿）》 提出，要设立“网号”、“网证”制度。第一个问题是，这样做有必要吗？众所周知，政府是提供公共物品的，它要达到一定的公共服务目的，同时要尽量谨慎使用和节约公共资源。该《征求意见稿》宣称，它的目的是“保护公民身份信息安全”，防止商业性网络平台滥用真实身份信息，又要保证他们登入网络平台的身份真实性。而要达到后一目的，政府行政机关已经设立了若干制度，如身份证、护照和户口本制度，任何网络平台如若必需，用户可以身份证、护照或户口本信息，或与它们绑定的手机号登入；如此能保证网民的身份真实性；而若要防止商业性网络平台滥用真实身份信息，则首先要看这种滥用严重到了什么程度，如果大多数用户没有切身感受到这种滥用造成了重要损害，则没有必要再叠床架屋地设立行政制度去避免；如果有关当局认为滥用得很严重，必须拿出中立第三方调查机构做出的宏观调查数据加以证明。如果能够证明滥用得很严重，有必要加以解决，也要看现有制度是否已经具备了相应的解决办法，建议设立的制度是否有在此之外的更有效解决办法。
前面已述，政府行政机关已设立各种身份制度，足以用来证明和检测公民身份。这一设立无非增加了一种平行的、效果类似的制度。“网号”、“网证”既然是以身份证等个人身份信息为基础的，就不可能比后者更“真”。真实身份信息有被盗或泄露的危险，“网号”、“网证”也有同样的甚至更大的危险。实际上，身份证、护照和户口就是一种对真实人的符号抽象，“网号”也是一种对真实人的符号抽象，记住一个人的名字和记住一个网号是等价的。如果商业平台滥用真实身份信息只是用来牟利的话，它并不在乎这个真实的人姓甚名谁，而只在乎一个符号对应的经济特性，如收入、消费习惯等；一个网络罪犯也不关心他所犯对象具体何人，而只关心他能从该人身上敲诈多少非法所得。
在已有的身份信息系统之旁又平行增加一个功能类似的“网号”、“网证”信息系统，其成本不是简单地乘以二，而是更高。因为两个功能类似、互相依赖、却实现同一功能的信息系统叠加就更快地增加了复杂度，同时就增加了出错概率和安全漏洞，使得这个复杂系统的可靠性降低。为了避免这种后果，就要不成比例地增加维护成本。
该《征求意见稿》提出的法律依据之一有《反电信网络诈骗法》，意指这种作法有利于反网络诈骗。然而这本来就是公安系统的本职工作，它意味着在不影响全体公民正常生活和不增加义务负担的前提下，对个别犯罪进行制止和打击。这本来就是公安系统存在的题中应有之义。公安部等以做好它的本职工作为借口，不思在现有信息和技术条件下改进自己的工作，却提议创立增加全体公民不便的制度，意在扩展自己的权力范围，将公共物品范围扩展到不应有的地步。这违反了政府提供公共物品既要有效、又要节俭的原则。
二、政府行政机构不应涉足“自愿”服务领域
即使设立“网号”、“网证”是社会公众所必需，也要有一个验证标准，那就是公众自发地有这种需求，而商业机构或民间非营利机构对此需求进行响应；而无需政府提供。政府的性质本身，决定了它仅为提供公共物品而设立，而这种公共物品应具有暴力性质，如国防，防止犯罪，执行司法判决，为提供公共物品而收税等，非政府垄断且以暴力为后盾不可。而有些公共物品具有非暴力性质，即对其服务是“自愿”接受的，则无需由政府提供，而可由民间非营利机构、甚至商业机构提供。如市政公用事业，是具有自然垄断性质、但由民众自愿接受的服务，现在不少由民营企业提供；而环保，科研，教育，医疗和社会工作等领域，可由民间非营利机构提供；在许多国家已存在的大量民间非营利学校、医院、科研机构、社会慈善和救助机构就是例证，类似的机构前些年在大陆中国也有发展。
因而，当该《征求意见稿》提出者强调“网号”、“网证”制度的“自愿原则”，由自然人“自愿”申请，鼓励部门和行业“按照自愿原则推广”，“鼓励互联网平台按照自愿原则”“支持用户使用网号”时，它就没有必要作为这一制度的主持和实施者，而应由民间非营利机构作为实施主体。由于这一全国统一的制度天然具有垄断性质，也可由多个民间非营利机构实施，使它们在竞争中改进服务。公安部等提出设立此制度的建议，在其《征求意见稿》中并没明言制度的实施者是谁，其实这是“部门立法”的一贯作法，就是将自己视为“法上部门”，是这一制度理所当然的实施者，从而要设立新的部门、增加财政支出，扩展政府部门 边界，从而违反了政府部门只是提供暴力性公共物品的原则。
进而，如果这个“网号”、“网证”制度真的实行“自愿原则”，就根本无需由政府行政机构制定一个叫作《国家网络身份认证公共服务管理办法》的部门规章。因为涉及政府就意味着强制，自愿则是市场的、民间的通行规则。如果硬要设立这一制度，就实际上存在着根本的内在逻辑矛盾：如果纯粹实行“自愿原则”，只需由市场或民间社会提供即可，根本无需政府介入；如果一面高调宣称“实行自愿原则”，一面又要设立作为“部门规章”的《国家网络身份认证公共服务管理办法》，而部门规章作为最低一级的立法，是要被强制执行的，就与“自愿原则”根本冲突。因而提出设立这一制度本身就是悖理的、荒谬的。
三、政府行政机构能够保证“自愿”吗？
前面说政府行政机构只适宜提供暴力性公共物品，它也是按照这一原则设置的。这就是它拥有强制执行的暴力手段和资源。这就是民众通过宪法暂时赋予它的公安系统及其它暴力机构。因而，暴力手段就是政府行政机构自身拥有的手段之一。当它努力完成它的“任务”时，它可以调动它所拥有的所有手段，在它认为其它手段不能达到目的时，也就不能排除它滥用强制性手段，现在也没有任何外在的制度限制它不采取暴力手段。因而在理论上，谁也不能保证政府行政机构在承诺“自愿”时，为了完成它的任务目标，不使用强制性手段，而违背“自愿原则”。
大量事实已经证明了这种担心。在疫情期间，上海封城两个多月，在制造了饥饿、恐慌和数百上海居民非正常死亡的情况下，上海当局竟以封小区的决定是以居委会的名义作出的，说是居民们“自愿的”。在疫情期间接种疫苗的情况也是如此。法律并没有规定要强制接种疫苗，防疫当局也一再申明接种是“自愿”的，但实际情况是，许多人都在变相强制的情况下接种了疫苗。我自己就曾接到数次骚扰电话，质问我为什么没接种疫苗。这说明，在当局的语汇里， “自愿”一词可以包括除直接动用暴力之外的其它变相强制手段。如行政机构和国有企业可以“组织”名义要求其成员“自愿”接种疫苗，受行政直接控制的居委会也可以向普通居民施加压力，一些学校、幼儿园可以孩子为“软肋”要求他们的父母以致祖辈打疫苗，政府命令一些公共服务机构必须以接种疫苗为条件向公民提供服务等等（铁山学者，2024）。其实，在上海封城期间，当局也并没有约束其警察部门，发生过多起警察直接破门闯入居民住宅，直接将他们绑架出去的事件（圣地呀GO，2022）。因而，按照上海当局用行为的定义，“自愿”也并不排除不当动用公共暴力资源。
我们可以预见，当有关当局建立起“自愿”的“网号”、“网证”制度以后，它可以网络平台在企业年检、网络接入许可年检时附加“上网必须用网号”的条件，网络平台也只能“自愿”以用“网号注册登录”为条件提供服务，于是广大民众也只能“自愿”申请并使用“网号”、“网证”。所以，该《征求意见稿》强调的“自愿原则”，就其自然语言本义而言，很有可能不会被相关行政部门遵守。
四、把个人信息数据放到一个由行政部门控制的统一平台上更安全吗？
该《征求意见稿》称，“为社会公众统一签发“ 网号”、“ 网证” ，……达到方便人民群众使用、 保护个人信息安全、 推进网络可信身份战略的目标。”关于第一条好处，似乎不能证明，倒是增加了民众的麻烦；关于第二条好处，看来也似是而非。
表面上看，由政府负责发放“网号”、“网证”似乎是最安全的。这是传统上对政府的信任。然而仔细分析，其实不然。政府行政部门有两个区别于民间商业网络平台的特点，一是独家垄断，二是强制性权力。一旦一个独家垄断机构出现差错，或其恶意滥用公民身份信息，在前者与后者之间的力量对比就严重地不对称，一个公民很难有手段纠正这个垄断机构的错误或恶意行为。更何况政府行政部门又掌握着行政权力，这一权力又主导支配着司法权力，一个公民更难通过行政投诉或司法诉讼阻止该行政垄断机构对自己个人信息的侵犯或滥用。据最高院行政庭副庭长王振宇，这些年大陆中国民告官案原告胜诉率不到10%（中国经济网，2014），这显然反映出司法体系的严重偏差，无法成为公民维权的手段。更何况，行政机构内的公务人员还可利用这一实际上的入网限制进行寻租，牟取私利。
而民间的商业网络平台，它们尽管规模很大，却并不是垄断的，它们一旦出现滥用公民个人信息的丑闻，则会重创他们的声誉，使用户转向它的竞争者，使其遭到重大商业损失。因而仅凭声誉机制，也会对民间商业网络平台滥用用户信息的行为产生有效约束。况且，当用户受到平台的侵权时，他们可以通过司法手段起诉平台，以阻止或惩罚平台的滥用信息行为。而民间商业平台并没有行政权力，公民与其司法对抗的力量对比相对平衡，公民更有可能打赢官司。
在这种制度环境下，事实上也就发生过行政部门利用对公民信息的掌握，行侵犯公民权利之事。例如在疫情期间，郑州市行政部门擅自侵入《健康码》信息系统，将河南村镇银行的储户的《健康码》赋予红码，其目的是以“防疫”为借口阻止他们到郑州维权（医脉圈，2022）。还有一些地方利用这一手段阻止到该地的律师行使辩护权，干扰正常司法程序（刘建永，2021）。还有些地方，赋红码是迫使居民“自愿”检测核酸或接种疫苗的手段（潇湘晨报，2022）。也许有人会说，这只是一些个别人的行为，至多只是个别政府行政部门的行为。但从郑州赋红码事件的处理来看，这些事件并不是个案，而是一个系统性错误，即制度性错误。
郑州当局处理该事件的《通报》说，以“郑州市委政法委常务副书记、市新冠肺炎疫情防控指挥部社会管控指导部部长冯献彬”为首的五人，“擅自决定”和具体实施了这起犯罪。决定“给予冯献彬撤销党政职务的处分；给予张琳琳党内严重警告、政务降级处分；给予陈冲记大过处分；给予杨耀环、赵勇政务记过处分。”（百度百科，2022）我在《三年教训，以直报怨》一文中指出，这只是进行了行政处分，并没有看到刑事惩罚。实际上该事件适用《刑法》第286条的“破坏计算机信息系统罪；网络服务渎职罪”，应“处五年以上有期徒刑。”况且这不仅是个别人的犯罪，而是“有组织的”、滥用“政府名义”的犯罪，更应加重处罚（盛洪，2023）。但我们没有看到他们受到应得的法律惩罚。这只能说明即使滥用公权侵犯和恶意利用公民的信息，该项犯罪也会被相关行政部门包庇，以致该犯罪行为不能得到应有的惩罚，起不到对该罪行相称的惩戒和威慑作用，从而不能有效杜绝该行为。这就从制度上告诉民众，他们的个人信息放到由政府行政部门控制的平台上，其安全得不到保障。
五、该《国家网络身份认证公共服务管理办法》符合立法程序吗？
根据《立法法》，该《国家网络身份认证公共服务管理办法》属于其规定的最低层级法规——部门规章。据《立法法》第91条，“部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责。”而该部门规章建议设立“网号”、“网证”制度，是凭空增加了该部门规章提出者的权力，相应地也就在规模上和组织上增加了机构设置，增加了财政支出，这明显违反了“不得增加本部门的权力”的规定。另一方面，如前所述，这会实际上增加民众的上网限制，减损了民众的权利，按照一些法学家所言，实际上等于增加了行政许可。而取消或减少不必要的行政许可一直是前些年行政改革的重要内容。因而，该《征求意见稿》的提出，本身就违反了《立法法》，也是对行政许可改革的反动。
从目前得到的信息来看，这一《征求意见稿》的提出是典型的“部门立法”操作。所谓“部门立法”是指，行政部门利用大陆中国法律框架和立法过程的漏洞，将有利于扩张本部门权力的法规草案，以设立部门规章的形式，避开立法机关的立法程序，在表面上遵循部门规章制定程序的情况下，获得设立。或者作为人大立法草案的起草者，将部门私货塞进草案，并在人大代表多为行政官员或国企高管的结构下获得通过。这一现象长期以来已成破坏法治的制度痼疾，是社会应努力纠除的系统性错误（盛洪，2012）。
据说设立“网证”的提案，是身为“人大代表”的黑龙江某公安分局副局长，在2024年3月两会期间提出的（网信磁县，2024）。仅四个月之后，到同年7月，公安部等部门就提出了“成熟的”部门规章意见。这一《征求意见稿》的发布表面上是遵循《立法法》和《行政法规制定程序条例》“走程序”。《立法法》第74条规定行政法规草案要征求“社会公众的意见”；该《条例》第7条规定，“起草行政法规，起草部门应当将行政法规草案及其说明等向社会公布，征求意见”。但刚一发布，就受到了法学家沈岿和劳东燕等人的质疑和批评。然而他们的文章立刻就被删除了；同时网上却出现了批判劳东燕的文章并被广为推送（也评，2024），但严格来说，这篇文章不是在进行观点争论，而是在进行人身攻击。
如果我们把该部门征求意见看作是“走程序”，这一程序是否得到执行了，不仅要看它是否发布了《征求意见稿》，还要看对提出批评意见的反应，这也是该部门“走程序”中的“表现”。“征求意见”的本意是要听取不同意见，并吸纳进来参考修改。如果对批评意见进行删除，不仅表明它不需要该意见，反证它的“征求意见”是假，而且充分地表达了它对不同意见的愤恨、以及对自己的《征求意见稿》“无需更改”的执拗。这等于没有遵循和完成《立法法》和《行政法规制定程序条例》的法定程序，程序没有“走”，因而即使它不顾不同意见强行通过，根据《立法法》也是“违背法定程序的”，是无效的，应予撤消（第107条）。
又据报道，还在征求意见期间，公安部等已经在多达67个网络应用和场景“试点”“网号”、“网证”了（海报新闻，2024）。如果这一《国家网络身份认证公共服务管理办法》是一个部门规章，在它没有被通过设立时就实施，无论是“试点”还是全面实施，实施的就不是一个经过法定程序通过的法规，而是某个部门个别人的意志，就是一个非法行为，这严重违反了《宪法》和《立法法》。《立法法》第5条规定，立法应当“依照法定的权限和程序”。这意味着，凡是不遵循程序，没有完成程序的“法规”，都不是《立法法》承认的“立法”。“执行”这样的“法规”就是违法。
六、从宪法角度看建立“网号”、“网证”制度的恶果
有人从技术角度论证建立“网号”、“网证”制度不可能滥用个人信息时，举了一个海关的例子（胡凌，2024）。这倒是提醒了我们，但结论是相反的。恰是相反的情形，致使公民正常出入国境的宪法权利受到了侵犯。因而，有关“网号”、“网证”制度是否合理，并不仅是一个技术问题，它的要害是违反了宪法。
就让我们往后退几步，从整个宪法框架和互联网发展的大背景来看这个问题。《宪法》第35条宣示，公民有表达自由的权利；第41条宣示，公民有批评政府及其官员的权利。《警察法》第26条宣示，“拥护宪法”是成为一个警察的最重要的条件。政府的存在就是要保护公民的宪法权利，具体地、涉及到受到暴力威胁时，警察就要承担起这个职责。
然而近些年来，公权力部门却反其道而行之，公民的这些宪法权利不断地遭到侵蚀和削弱。在提出“网号”、“网证”制度之前很多年，已经出现了滥用公权力侵犯和削减公民自由表达的宪法权利的现象。2017年，河北一个公民仅仅在网上批评了县医院的餐食，就被当地派出所拘留（邢台123网，2017）。2018年1月，医生潭秦东因在网上发布了一篇批评“鸿茅药酒”的文章，就被该企业所在地公安跨省抓捕，被关押97天后，被折磨得面目全非（Y，2024）。就在疫情初始，李文亮等人只是在朋友圈中提到有新冠疫情，就被警察要求删除并受“训诫”（百度百科，2020），结果严重贻误了防疫时机。在疫情中，在许多人只是在网上报死亡情况，疫情或呼救，就被删帖或被警察上门恐吓（盛洪，2023）。这导致了疫情信息不能及时传出，“过度防疫”作法得不到纠正，非正常死亡人数增加。
这在技术上也说明，公民放在一些行政机构的个人信息，如身份，家庭住址，工作单位等已经被普遍用来损害自己的权利了。相关行政部门对网络的所谓“管理”，其基本动机就是缩小和侵犯公民的宪法权利，而不是保护。因而，就该《征求意见稿》提出者而言，它们以往的行为记录、尤其是这次它删除它自己“征求”的意见的行为已经让人们确信，它们有着侵犯公民宪法权利的倾向。在已有的滥用公民身份信息的基础上， “网证”“网号”又会让它们增加手段，因而这一《征求意见稿》的提出，有着继续侵夺和限制公民宪法权利的明显意图。事实证明，无论是之前的对网络上自由表达的压制，还是“网号”、“网证”的提出，都有一个明确的目标，这就是限制公民在网上的自由表达，限制他们行使《宪法》第35条和41条宣示的权利。而这一点正是该《征求意见稿》最为致命的问题。因为它公然违反了《立法法》第5条宣示的 “立法应当符合宪法的规定、原则和精神”。
一个社会的效率、公平、繁荣与和谐最主要的要依赖于自由表达原则。对公民诸项宪法权利的保护，首先要保护自由表达权利。因为如果自己权利受到侵犯的事实都无法说出，从而无法让社会知道，就无从谈什么保护该项权利了。这也正是这些年大陆中国经济严重下滑的根本原因。如果政府行政部门侵犯公民权利的行为无法用网络揭露，就无法纠正这种行为，反而因这种行为不受约束，就会愈发嚣张，扩大自己在国民收入中的份额，进一步侵犯公民和企业的权利，致使他们无法生存，或躺平不干，或移民海外。他们对大陆中国经济前景没有信心，是因为他们觉得自己没有对抗权力侵犯的手段，甚至没有将被侵权的情况表达出来的手段。这种信心的缺失是最根本的，是任何宏观政策都无法补救——经济只能继续走向衰退。挽救颓势的主要方法就是有效和严格地保护公民自由表达的权利。
如果没有对自由表达原则的坚持，一个社会也难在科学、技术、文学和艺术上有突出的成就。因为这些创造性的工作依赖于没有禁区的创造性思维，而自由思维要依赖于自由表达。如果表达受到威胁，思想也会畏惧。如果真实的信息不会被披露，不同观点不可能充分交流，不同学派不可能激烈交锋，从而人们的头脑缺少足够的信息和不同观点的冲击，也会较少有创新的机会。在今天，由于限制自由表达的倾向，大陆中国的知识分子不仅国际交流受到限制，在境内举办学术活动，创立学术期刊也受到了限制，使得学术交流活动处于低迷状态。学术水平的发展虽然在改革开放年代有所发展，却也是更多地吸取了领先国家的信息、理论和技术，也还没有建立起境内有利于创新的制度环境。在这个人工智能飞跃发展的时代，如果反其道而行之，加强对网络信息流动的控制，进一步限制公民的宪法权利，大陆中国将会进一步加大与西方领先国家的差距鸿沟。
如果进一步限制公民的自由表达权利，公正与和谐更难得到保证。近来在网上实名举报数量迅速增加，尤其是在公检法等体制内人员的举报不断增加，显著表明了司法体系的严重不公和纪检机构的失职，人们不可能通过司法和纪检等正常渠道举报和投诉。这既是压制网络表达自由的后果之一，网络发声又是人们寻求公正的最后一条路。如果滥用权力堵住这一最后通道，司法和纪检只会更加败坏下去。权力的滥权和腐败会更加严重，如李佩霞等在体制内处于权力劣势的人更无可能得到公正。权力部门不担心舆论监督与谴责，官僚体系的腐败和滥权就会走向极端。这会造成社会各集团之间的高度紧张，官民、官官矛盾更加严重，恶性事件也会层出不穷。一般民众不能正常使用司法手段，如若他们又发不出声音，并不是就风平浪静了，他们会倾向于采取非常规的手段解决问题。他们会对滥权腐败集团心怀愤恨，对法律本身不再信任，甚至对宪法原则能否实施于大陆中国没有信心。这将动摇一个国家的民心基础，最后会导致社会崩溃。
最后，侵犯公民自由表达权利对权力本身也没有好处。汉娜 ∙ 阿伦特说，“在立宪的、有限的和法治的政府中，被制约的所谓统治者的权力，实际上并非权力，而是暴力。”（2011，第135页）在阿伦特这里，“权力”是一个正面的词，是指符合宪法、为权利服务的权力。如果偏离宪法、不为权利服务、反而侵犯权利的叫“暴力”。这就是说，滥用政府强制力压制公民的宪法权利的就不是合法权力，而是暴力。这种非法性首先表现为民众权利的萎缩和社会繁荣的丧失，也间接地表现为权力部门收入的减少和入不敷出，它自己在经济上的合理性不复存在；其次表现为它的合法性遭到颠覆，因为它违背了权力应遵循的宪法，也就不符合权力的定义所规定的性质。因而，如果一个部门以扩张自己为目的，以侵犯和削减民众宪法权利为手段时，它同时就在颠覆整个权力结构的合法性。任何一个理论上的政府只有清醒地认识到这一可怕后果，并加以制止，才是明智之举。
参考文献
Y，“6年前，因批评“鸿茅药酒”，被跨省抓捕的硕士谭秦东，如今怎样”，《 没有版权不听歌了》，2024年4月22日。
百度百科， “李文亮”，《百度百科》，2020。
百度百科，“河南村镇银行储户红码事件”，《百度百科》，2022。
海报新闻，“‘网络身份证’要来了？67个APP和场景已上线试点”，《海报新闻》，2024年8月2日。
汉娜 ∙ 阿伦特，《论革命》，译林出版社，2011。
胡凌，“‘网号网证’要来了，会怎样？”《雅理读书》，2024年8月11日。
刘建永，“拒绝强制隔离，大闹西安北站”，《刘建永律师》，2021年11月14日。
圣地呀GO，“94岁的阿婆、93岁的教授夫妇、92岁的瘫痪夫妇…都被拉去了方舱”，《圣地呀GO》，2022年4月20日。
盛洪，“禁止‘部门立法’”，《中评网》，2012年3月2日。
盛洪，“三年教训，以直报怨”，《盛洪教授》，2023年1月18日。
铁山学者，“网友：打新冠疫苗是自愿的，自己的选择应该自己负责”，《网易号》，2024年6月21日。
网信磁县，“两会声音｜关于网络安全、人工智能的那些热点建议”，《澎湃新闻》，2024年3月7日。
潇湘晨报，“辽宁大连：对未按规定参加核酸检测人员健康码赋黄码 ”，《潇湘晨报》，2022年4月16日。
也评，“强烈谴责：劳东燕——公知之名下的反贼行径”，《南门斥候》，2024年8月5日。
医脉圈，“郑州红码事件，比唐山暴力打人更恶劣！”，《医脉圈》，2022年6月17日。
中国经济网，“中国民告官案原告胜诉率从10年前30%降至10%以下”，《中国经济网》，2014年11月5日。
2024年8月13日于五木书斋
赞赏本文
随意
US$5.00
