[横议] “农管”错在哪？｜盛洪

前几天听说浙江取消了“农管”。这条消息的真伪现在还无从证实。因为我不能确定，是“农管”被取消了，还是对“农管”作恶的揭露和谴责被取消了。而且在农业部的官网上，还能看到对“综合执法队”的“培训”。但无论如何，单凭字面含义，这是一个好消息。说“这是一个好消息”，是因为我们现在的要求不高。这就跟“洪水退了”一样是好消息。其实如果不疏浚河道、修建防洪设施，我们不能确定“洪水退了”是好消息。因为天气反复无常，此次退去可能只是暂时的，下次暴雨还会卷水重来。因而，对于“农管”，如果我们的社会只满足于“农管被取消了”，将是一个没有改进前景的可悲的社会。因为这种想来就来，想走就走的祸害依然会在将来威胁我们的正常生活和经营。我们要做的，是痛定思痛，弄清为什么会出现“农管”。众多关于“农管”的不同意见有一点是一致的，“不要坏的农管，要好的农管”。在我看来，“农管”就要不得。

据报道称， “农管”全称“农业综合执法队”，是农业部宣布成立的（社会观点与解读，2023）。那么第一个问题是，农业部有权力创立这样一个实体吗？农业部是隶属于国务院的一个部门。根据《宪法》，国务院的机构设置由法律规定。而法律，需是经立法机关批准的。作为国务院的一个下属机构，它的职责、人员编制和预算等都是在既定法律框架下的。若要增加它的一个职能，就相当于增加政府的权力和预算，同时削减公民的权利，就势必改变宪法规定的权利—权力结构，就需要改变《宪法》。而改变《宪法》变何容易。即使在修宪程序过于简单的大陆中国，也要经过人大的同意。况且《宪法》还包含着投票也不能改变的，如对人身自由、住宅权、财产权的保护是基本文明规则，不容修改。即使在特殊时期、特殊情况下对之有所侵削，也要给予相应的补偿。

而农业部只是一个执法部门，它至多只有在遵循宪法和法律的前提下，为了改进对公民的服务，制定一些部门规章。而这些规章的制定还要遵循《立法法》规定的程序，举行有利害相关人参加的听证会，征求专家及社会各界人士的意见，部门办公会讨论通过，并由部门首长签署，等等。而我们看到的“农管”像是突然冒出来的一样，人们只是从传媒报道中才得知。他们的行为，强拆农民猪场，铲除农民即将收获的农作物，在村庄里捉鸡赶鸭，等等（张明丽等，2023），都是直接侵犯公民的财产权等基本权利的行为，直接违反了宪法对这些权利进行保护的规定。如果这些行为是农业部规定的“农管”的职权所在，则农业部涉嫌僭越立法权，在其“规定”中有违反《宪法》的内容。实际上，我们也没有看到，在披露的事件中“农管”所执之“法”的任何合法性来源，因而它的这种作法就不仅是僭越，简直是无法无天。

我曾就“农管”问题向“国家投诉受理办公室”网站投诉，并附上“禁止部门立法”一文，不久后就有一个自称农业部法规司的人给我打电话，目的是为“农管”辩解。不过这一行为我还是比较肯定的，这与以前我的投诉泥牛入海还是不同，也说明农业部很介意外界对它的批评。然而他的辩解我却无法同意。除了否定上述非法行为是“农管”所为，他说“农业综合执法队”不是刚成立的，是早就有的，而且有法律根据。如《农业法》第87条规定，“县级以上地方人民政府农业行政主管部门应当在其职责范围内健全行政执法队伍”。但其中的“队伍”一词不是指的一个组织实体，而是泛指。其中的“法”也不是指后来《农业综合行政执法事项指导目录（2020年版）》（后简称《目录》）中的内容，而是指基本法律。他是在概念上做了混淆。关于这个 《目录》，他辩解说，所有处罚事项都有法律根据，不是农业部自己擅立的。我仔细看了该《目录》，发现尽管有些事项有法律依据，但三分之二的事项没有法律依据，而只是一些《条例》、《规定》或《办法》。

《条例》只是国务院法规，《规定》和《办法》则是农业部等部门的规章，并非该农业部人员所说的“法律”。进一步搜索，我没有发现这些《条例》、《规定》或《办法》曾举行过听证会，只是有些在网上公开“征求意见”的文字。这显然不符合《立法法》规定的法律正当程序，其第74条规定，“应当广泛听取 …… 意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”并且在形式上，还要有部门会议讨论通过和部门首长签署。但除了国务院法规有时还写上“国务院常务会议讨论通过”的字样，农业部的文件只说是“令”。没见到过部门首长签署的部门规章。更重要的是，这些《规定》或《办法》的内容，违反了《立法法》第91条，“没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责。”

例如，《 蚕种管理办法》规定，“违反本办法有关规定，无蚕种生产、经营许可证或者违反蚕种生产、经营许可证的规定生产经营蚕种，或者转让、租借蚕种生产、经营许可证的，由县级以上人民政府农业（蚕业）行政主管部门责令停止违法行为，没收违法所得；违法所得在三万元以上的，并处违法所得一倍以上三倍以下罚款；……”《动物诊疗机构管理办法》规定，“违反本办法规定，动物诊疗机构有下列情形之一的，由动物卫生监督机构给予警告，责令限期改正；拒不改正或者再次出现同类违法行为的，处以一千元以下罚款。……（四）使用不规范的病历、处方笺的。”前一个《办法》擅自设立了进入限制和条件；后一个《办法》所提要求苛刻得近乎荒诞；它们依此索要罚款。其它《办法》内容虽各不同，但大都采取这同一格式，“违反本办法规定，…… 罚款XX”。其中“本办法规定”就是在减损公民权利、增加部门权力；“罚款”是它的目的。

其实，即使是人大通过的法律，或国务院制定的《条例》，也大有可质疑的地方。《立法法》之所以没有规定法律或国务院法规“不得减损公民权利，或增加行政权力”，并不是认为立法机关或国务院有权这样做，而是认为它们在机制上有制衡因素，因而在减损公民权利上会更为谨慎和自律。然而实际上并非如此。因为立法机关和国务院缺少代表性。按照公共选择的一般原理，一个公共决策的制定要经当事人或其代表的同意。而在大陆中国，行政部门经常利用缺少代表性的漏洞，利用起草法案或条例的机会，塞进私货，并在人大会上主导投票，造成实际上的“部门立法”（盛洪，2012）这些涉农法案多只经人大常委表决，而国务院的《条例》也多是“常务会议通过”。网上搜索，我们看不到这些涉农的法律法规制定时曾举行过听证会。而没有利害相关人和专家的意见，这些法律法规更有可能倾向于执法的行政部门，增加它们的权力，而削减公民或法人的权利。

因而由这些《法》，《条例》，《规定》和《办法》构成的《目录》几乎是一个“罚款汇编”。而罚款因由多而繁杂，多是没有必要或过于严苛，如没有许可的，没有包装的，没有标签的，说明书不全，缺少所规定设备，甚至是无中生有，绝大部分管制不是必需的，或可由市场竞争，或市场声誉机制，或行业协会，或一般司法机制解决。而“罚款”并不是行政执法的唯一形式，可以是警示的，诱导的，奖励的。因而即使“农管”像某些人建议的那样“只在《目录》的251项之内执法”，不仅宪法层次是违法的，而且也不是行政执法的典型形式。这个《执法目录》通篇罚款，也决定了执行这个《目录》的“执法大队”的性质，这就是滥用公共暴力，借口管理以实现部门利益。因而即使如农业部说的“农管”是为“帮助”农民，这个《目录》也透露出它是一个以罚款为目的的队伍，“帮助”只是招牌，农民并没邀请它。一个重要的证据是，这些所谓《法》，《条例》，《规定》或《办法》没有明确规定这些罚款要被交到哪里，用于何处，这些“农管”的罚款数量与他们的利益之间有何关系。罚款从公众视野中消失这件事本身，就给“农管”及其部门留下了上下其手的空间，也给公众留下了想象的空间。

我看到有些为“农管”辩护的文章说，“农管”的前身是“农业技术推广站”，后经多年演变，到2018年国务院文件称要建立“现代化农技推广服务体系”。这种解释显然是故意模糊和混淆“技术服务”和“执法”的区别。技术服务是一种非强制性的辅助性服务，它也完全可能由商业性服务取代，而“执法”就是执行法律，是强制性的。所以将现在的“农管”说成是过去的技术服务的延续和加强，显然是障眼法。在一个社会中，强制和非强制是判然不同的两种制度性质。据一些网友发现，在各地农业农村局采购执法装备表中列出，诸如电警棍，强光手电，暗访取证设备，信号屏蔽器，救护包等与施行暴力有关的材料和设备（火山上的一滴泪，2023），说明了这个组织与农民的敌对性质及其暴力性质。因而我们看到，比各地报道的农管非法侵犯公民恶性事件更为恶劣的，是一个行政部门不经法律正当程序，擅自设立一个违反宪法、使用暴力侵犯公民权利的组织。

从经济学角度，我们一般称 《目录》中这251项事项为“管制”，都是政府对市场的限制，或进入管制，或职业资格管制，或设备许可管制，还有许多我们都来不及起名字的管制，如“使用不规范的病历、 处方笺的”。一般而言，管制是对市场的限制，是对市场主体权利的侵削，其结果是增加市场主体的成本，减少市场供给的数量；过多的管制就会破坏市场机制发挥正常作用，因而在市场化改革的年代，当局进行了减少行政许可的改革。例如在2004年，国务院对当时的行政许可进行了缩减，其成果以《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》予以公布，但仍有500多项。我曾撰文批评这一改革的不足，然而，今天仅农业部一个部门就要强制执行多达251项管制，是令人震惊的；由此推想，当局数十个部门该增加多少行政许可，又要罚多少款？这显然是对当年行政许可改革的反动。

从整个经济制度角度看，这涉及是市场经济还是计划经济的问题。虽然中共十八届三中全会提出“市场在配置资源方面起决定性作用”，但农业部《目录》却是与市场化背道而驰。如上所述，政府增加许可或管制就是在增加经济活动的交易费用。市场的有效性与政府费用（一种交易费用）成反比，而交易费用具有很强的杠杆作用。正如张五常所说，交易费用多一点，则大坏。因为交易费用可能高得使交易不能达成。而政府用其强制性质对市场主体施加的成本是无法回避的，而且一旦成为刚性，就会造成极严重的后果。例如最近因《超限运输车辆通行证》这个不知所云的行政许可，而致使数百台收割机不能出高速口，延误小麦收割，造成巨大损失（将军箭，2023），就是一个明显例证。在粮食安全被当局强调的同时，又出现众多“农管”下乡，就会带来农业效率的严重下降，与前者目标直接冲突。而农业还只是分工和技术不那么细密的一种产业，如果再将这种模式向其它产业推广，如工厂各工种都要求政府资格认证，各种设备都要有政府许可，将带来不可想象的灾难。

而如前所述，“农管”一旦出现，就不局限于251项。农管一来，鸡飞狗跳，农民不得安宁，农业经济遭到重创。这是因为251项《目录》本身，就是在蔑视《宪法》和《立法法》的前提下出现的；这种轻蔑态度会成为“农管”的基本精神。不仅如此，整个大陆中国行政部门一直风气不正，它们以为它们的权力是用来压制和侵犯公民权利的特权，而不是来自公民权利的授权、并服务于公民权利的。因而我们一段时间以来一直感受到行政部门的一股暴戾之气，对公民颐指气使、傲慢无理，动辄以政府名义勒令公民放弃自己的权利，公民拒绝时动用公共暴力，在它们心目中，与自己的权力相比，公民权利不值一提。这是为什么呢？这是因为，虽然公民权利受宪法保护，但宪法没人保护。当行政部门扩张自己权力、侵犯公民权利时，公民没有任何手段可以得到救济。而行政部门经常可以非法运用强制性力量，或命令公安部门，或非法招募人员，在任何具体情境中具有“现场暴力优势”，久而久之，在这些行政官员心中形成了权力优越感。

即使现在农业部官方承认，“农管”应加以培训管束，我们就可以就此满意了吗？显然不行。为什么？因为这些恶行不只是作风粗暴、不知规范的问题，而是赤裸裸的犯罪行为。如果不对犯罪者进行惩罚，不对公民的损失予以补偿，怎能遏止这种犯罪行为，使之不再大规模出现呢？回头看一下历史，“农管”的这种“作风”也是其来有自，由来已久。各地政府的非法强拆，就雇佣了大量强拆歹徒，围攻社区，殴打居民，恐吓自卫者，限制人身自由，破坏公民财产，摧毁公民住宅，犯了多项罪行。继而是过度防疫期间，所谓“大白”打着防疫的旗号，或者强迫居民离家集中隔离，或者焊死社区或楼宇的大门和围墙，或者强迫居民交钥匙进屋“消杀”，或者限制居民急事外出，或者扑杀居民的宠物动物，等等。对于强拆行径，虽然受害者诉诸法律，即使受理也鲜有胜诉者。而“大白”的恶行也因受到袒护，没有得到清算。因而，如果不对“农管”已经犯下的罪行加以惩罚，对公民受到的损失予以赔偿，难免会有下一个“X管”出现。公民还要遭受又一次大规模侵害。

那么，如农业部所言，“农管”是为了“帮助”农民而存在还不行吗？不行。为什么？这是因为，即使主观上是善意的，但由于视角不同，看法不同，被帮之人不见得认为是在帮忙。况且政府行政部门往往缺少对农业或农村的了解，会有很多错误认识，反而帮了倒忙；同时政府是一个庞大的拥有强制力的组织，它一旦出手就会带来重大影响，造成损失也会是巨大的。因而，政府的行动应该极为谨慎。即使“农管”所要做的事情如农业部所列清单，如《目录》所列251种违规处罚事项，也是明显增加部门权力的安排，除了不少是过分苛刻的要求，如许可证，符合它的技术规范等，即使其中有些要求是合理的，也要经过一个严格的听证和论证过程，由立法机关同意。如前所述，这种没有遵循《立法法》程序的部门规章实际上是僭越立法权。

假如“农管”的设立既在宪法框架之内，也经过法律正当程序，所执之“法”也是符合宪法和法律的，是否可以承认“农管”的行为合法呢？还是不行。因为即使执法合法，也要有一个合法的执法程序。这是非法强拆，防疫“大白”和现在的“农管”都没有做到的地方。非法强拆的歹徒没有一个出示过证明强拆合法的法律文件。在我的小区被强拆的夜晚，该镇副镇长张宪刚装模作样地在小区前念了一个“法院裁定”，当小区居民要求看这份文件时，强拆方拿了一份伪造的文件出示，但不递交给居民，也不让拍照，只是该居民念了一遍录下音来。后来我到法院打官司，要求公开这份文件，却被裁决说不是政府信息，不予公开。在疫情期间，有许多视频显示，当居民要求“大白”出示身份证明和“执法”证明时，或遭到拒绝，或大打出手。这次农管恶行，即使他们没有超出合法范围，也在于没有遵循正当行政程序。即他们根本没有遵循《行政处罚法》的规定，先应了解情况，听当事人陈述，或再举行听证会等；而是上来就强行侵害。

那么，“农业执法”的内容包括“保护耕地”和“保护环境”还错了吗？错了。为什么？因为“保护耕地”的目的是粮食安全。而粮食安全最重要的不是靠耕地面积，而是靠有效配置土地资源的市场机制。三年饥荒的惨痛教训告诉人们，当时连学校篮球场都种上了粮食，也仍然不能免除饥荒。这是因为人民公社和大跃进严重摧毁了市场机制，使其不能起到有效配置农业资源的作用。这种情况在改革开放前一直存在。那时地里种什么完全由政府决定，为了增种粮食不惜严重减少经济作物的种植，结果是在1978年以前，全国人民一直半饥半饱。而在改革开放以后，农民被归还了自己选择种什么的权利，大陆中国的粮食供给就一直没有出现什么问题，而且经济作物也很充分。这就是市场制度带来的资源配置效率的提高带来的结果。只要市场制度起作用，粮食的紧张会引起市场价格的上涨，带来增加粮食种植的信号。如果强制性地让农民种他们认为不够经济的作物，一是他们没有积极性种好，二是在市场供应不紧缺的时候又加剧粮食价格的下降，导致农民收入的进一步下降。如此又破坏了市场机制的功能，会导致农业资源配置效率的下降，反而是在制造饥荒。

关于“农管”要“保护环境”的职责更是离奇。有文章为“农管”铲除生姜辩护，说种生姜会“影响环境”（大师哥财经，2023）。这种说法确实第一次听说，如果农业部真有证据，应该举行听证会，让各方专家和农民参加，以合法的形式证明这种说法是对的。然而，即使证明了种生姜会“影响环境”，也还有一个成本和收益的分析，这就是生姜给人们带来的利弊孰轻孰重。也不可有一个非黑既白的结论，而是在什么程度上或怎样种植生姜的问题。另一个“保护环境”的措施是禁止烧秸梗。烧秸梗确实会部分地排出烟雾。但第一，这是季节性的，第二与那些更严重的污染，如汽车、化工业相比，这种排烟造成的损害微乎其微。为什么不禁止开汽车或生产化肥？这显然是因为农民群体在政治上的弱势。并且一旦禁止烧秸梗，农民处理秸梗的成本就会使他们会认为种田不值得。2018年我在山西调研，听说许多农民因处理秸梗成本太高而弃耕（盛洪，2018）。这也是粮食生产可能存在问题的一个原因。

总而言之，“农管”的设立是一个违反市场经济原则的行为，也是一个违反法治的行为。关于市场经济，中共十八届三中全会曾有决议，要把市场机制看作配置资源的决定性因素；关于法治，中共十八届四中全会也有决议，要推进大陆中国的法治建设。由此看来，“农管”的出现，既违宪违法，也违反中共自己的决议，是一个没有任何依据的部门行为。而其结果也可能是灾难性的。如果它普遍开展起来，将会带来大陆中国大范围的粮食歉收，导致饥荒，进而严重拖累经济其它部门，以致造成经济危机。如果这一行为不加以制止和惩罚，则有更多行政部门加以仿效，会有更多的“X管”出现，公民权利进一步被侵犯，整个社会就可能回到计划经济时期，不仅重回低效和贫穷，而且失去权利和自由。这将是不可想象的可怖局面。

那么现在怎么办？首先要停止“农管”所谓的“执法”。因为如上所述，“农管”这一设置还存在重大宪法和法律的问题，它所要实施的《目录》也存在违反《宪法》和《立法法》法律程序问题。第二，就是要由国务院自行审查在《目录》中的《条例》、《规定》和《办法》，是否违反《宪法》和《立法法》，如违反应依法予以撤消。第三，可由任何公民或实体就《目录》中的各种法律是否违宪，向人大提请合宪性审查。如果这些法律未通过审查，则要加以修改或撤消。第四，要对现有《目录》中存在大量违宪，违反《立法法》的法规追究责任，对责任人加以惩罚。并且从行政部门角度，应该吸取这一问题的教训，在讨论和出台任何法规或规章时，首先要进行合宪性的自查。总之，“农管”所带来的农村侵扰还只是枝节，而其根子在于违宪的“部门立法”。只有拔掉这个根子，才能真正根治“农管”事件所揭示的制度重疾。

参考文献

大师哥财经，“农管要步城管后尘吗？农管：生姜不是农作物，必须铲除！”《百度》《大师哥财经》。

火山上的一滴泪，“农管硬核装备曝光：防爆头盔、电警棍！不惧任何不法分子”，《网易号》《 火山上的一滴泪》，2023年4月23日。

将军箭，“收割机困在路上，麦田犯了什么错？”，《腾讯网》《将军箭》，2023年5月31日。

社会观点与解读，“农业农村部宣布：成立农村综合行政执法，简称农管！”《网易号》《社会观点与解读》，2023年4月27日。

盛洪，“禁止‘部门立法’”，《中评网》，2012年3月2日。

盛洪，“小民生计，大国根基”，《FT中文网》，2018年11月3日。

张明丽，邹碧颖等，“农管，到底管什么？”《财经》，2023年5月28日。

2023年5月31日于五木书斋

《盛洪教授》：经济政治分析与评论