盛按：现在又出现了以“粮食安全”为名，强制性地将城市公园、公路改为粮田，用行政命令扩大粮田面积的作法。这是没有记取历史教训的作法。这个10年前的演讲讨论了这个问题，希望人们不要忘记惨痛历史，不要重蹈覆辙。
为什么市场制度是配置土地资源的决定性制度？
2013年12月23日在“京润法治与公共政策论坛”上的演讲
盛洪
感谢王教授！各位大家晚上好！非常高兴来到北京大学法学院，我是一个经济学家，但我跟法学院很有缘，大概是在二十年前我接受科斯教授邀请到芝加哥大学法学院做了半年访问学者，跟他讨论制度经济学的问题。大家知道天则所侧重于制度经济学。制度经济学，科斯教授是开山鼻祖。他同时开创了另外一门学派，叫法和经济学。法和经济学和新制度经济学是一母双生，或者说就是一个学派，在经济学里叫新制度经济学，在法学院叫法和经济学。法和经济学首先诞生在芝加哥大学，很有意思，有点歪打正着。据说一开始是芝加哥大学有一个经济学家突然被经济学院解聘了，他有一个朋友在法学院，请他到法学院讲讲，他就去了法学院。然后发现一个问题，他每个礼拜讲一次课，但他的每一次课具有颠覆性，前五天是法学家给学生上课，最后一天是经济学家给学生上课，结果最后一天颠覆了前五天的结论，搞出一些混乱。但正是因为这种碰撞，碰撞出了法和经济学。我说法学家和经济学家在一起能碰撞出新的理论创新，所以我非常高兴到法学院来。
“为什么市场是有效配置土地资源的决定性制度？”这套用了十八届三中全会的一句话，“市场在配置资源中起决定性作用”，土地也是资源，所以这个主题与这句话完全一致。
首先我给大家讲一个简单的经济学道理。我相信在座有很多专攻法和经济学的同学，但我还是要讲讲。“有效配置土地资源”是以稀缺作为衡量标准，一种资源比较稀缺就要节约一些，如果它不太稀缺会多用一点。市场恰恰符合这样的目标，在市场中我们叫“物以稀为贵”，因为并不是所有的配置资源机制都能“物以稀为贵”，但市场可以做到。
这有一张非常简单的图，给大家讲讲。
这个“×”是经济学经常用的供求曲线，这是一个均衡点。当然现在讲的不是简单的一张供求均衡图，而是面向稀缺的自然资源，比如土地。这是两条竖线，这条竖线代表资源，到这儿资源就没了，跟效用曲线相交形成价格。在它的左边还有一条线，这条线代表资源更稀缺，跟效用曲线相交又形成了价格。可以看出更稀缺的资源价格更高，也就是说越贵的东西我们越会谨慎、更为精打细算地去买，越便宜的东西会买得越多，这是我们的经验。市场为什么是配置资源起决定性的制度？这个图恰恰反映了这个道理。当然还有其它的考虑。
市场还有一个非常好的作用：提供真实的简化信息。信息有真有假，但在市场中很难造假，为什么？因为市场中形成的价格信息是成千上万的人分散决策的结果。也就是说不是一个人、一小撮人、一群人，而是成千上万人分散决策的结果。比如买电脑，虽然在不同地方交易，但能非常奇妙地形成一个市场价格，这个市场价格一般来讲不会骗人。所以第一是分散决策，利用大家的力量。第二是，即使有欺骗之心，故意提高价格信息，或压制价格，但没有关系，在众多分散的人中间做假没有一致的方向，他们的做假可能被互相抵消。所以市场的价格是真实的，这点也很简单，我们不要去怀疑它。我之所以说这句话，是因为社会中有大量的不真实的信息，这些不真实的信息却作为真实的信息看待，这是一个最重要的问题。这是一点。
第二点，市场价格。价格是一个简单的信息。价格非常简单，但价格给你一个收敛的和浓缩的信息。比如我是生产服装的人，如果没有价格就要考虑很多问题，一个是消费者有多少，分布在哪儿；还有我的竞争者有多少，分布在哪儿。竞争者是否发明一个新技术，消费者是否因某种因素更多了。获得这些信息非常困难。但也很简单，所有信息是通过交易形成的收敛的和浓缩的价格。今天有人跟我说中国的粮食产量出现了问题，信息从某个地方来的。我说不用担心这个问题，就去市场看粮价，我不知道中国多少土地、多少人吃、多少人生产、哪个地方受灾了，但市场上的粮价是最靠得住的东西，也是最简单的东西，也能帮助你做正确判断的信息。所以这很重要。
人的理性是有限的，不是无限理性。而有限理性，要放在最应该放的地方。市场恰恰提供了这样的价格体系，这个价格非常浓缩的、简单的一个体系，这个体系不仅是一种价格，而是一组价格。也就是说是一个价格体系，不仅是一种价格，而且是各个价格之间的比例、结构。这是市场给我们提供非常好的宝贵财富。
市场对土地资源的配置问题。对土地资源配置非常复杂，但现在我们就做一个非常简单的讨论：市场对城乡土地的配置是什么样的，是否有效的。这是一个非常简单的案例，但这个案例对中国来讲又非常重要，待会儿会继续讲，茅老师也会继续讲为什么重要。
首先看城市。我们分成城市和乡村，城市是怎么来的？乡村又是什么样的？城市最大的特点是什么？是人的集聚。人为什么集聚？是司马迁所说的“天下熙熙，皆为利来，天下攘攘，皆为利往”，但请注意“熙熙攘攘”，熙熙攘攘是“非常拥挤”的意思，如果大家隔得很远就不是熙熙攘攘，熙熙攘攘是非常拥挤，挤在一起就是城市，不挤在一起就不是城市，这是非常重要的。挤在一起会带来什么东西？说它有价值，价值在哪儿？这里我用一个词“市场网络外部性”。什么叫“市场网络外部性”？市场中人越多，所带来的交易机会从而带来的交易价值会不成比例的增加，比人的增加还要快。什么叫“网络外部性”？电话网是一个网，如果只有两部电话效率非常低。如果人从两个、三个、四个，增加到一百个、一万个，还是这两个人，没有动地方，但他们的效用提高了，原来打电话是给另一人打电话，现在可以任意地跟一万人中的一个人打电话，这是网络外部性，由于网络节点的增多使网络中已有的人效用提高了、收益提高了。“市场网络外部性”也是这个意思，大家挤在一起，熙熙攘攘，一方面为了利益而熙熙攘攘，反过来讲因为熙熙攘攘而带来了利益。这是市场的定义。
当然，美国有一个非常宽的市场定义：386人/平方公里以上，2500人以上。美国的定义至少说明一个问题：一定要有人口密度，人口密度高的地方才是城市，否则就不是。这里大家可以看看周其仁教授的《城乡中国》，其中有大量篇幅地讨论人口密度与城市的关系。人口聚集在一起会节约土地，所以城市是节约土地的。城市既然是“皆为利来，皆为利往”，那什么样的制度能够对付这样的东西？——市场，城市符合市场制度，市场制度告诉你只要有利就可以做，既然大家挤在一起存在着利益，那么大家就涌入到城市中获得利益，这个城市不需要谁去安排，人们会挤进来。大家也许会说城市还有汽车尾气排放，那是派生的问题，是次要的因素，最重要的、最核心的是抓住根本东西，大家聚集在一起才有城市价值，其它问题好解决。
这是一张丝绸之路的图，从兰州到喀什，这些城市在贸易节点上，贸易节点很重要，商人到这儿正好可以歇脚，于是形成了这些城市。这些城市代表着一般性：古往今来，除了政治中心和军事要塞，城市都是因为贸易而形成的，因为贸易聚集了商人，形成这样一个城市。古往今来都是如此。即使是政治中心，它往往也和贸易中心重合，比如长安是政治中心同时也是贸易中心。
我稍微讲讲经济学，大家也不要害怕。这张图的纵坐标是地租率的高低，同时也是土地生产率的高低。横坐标的零点（左下角）是城市中心，往右是距离城市中心的距离。现在有两条线：一条是城市用途的地租率（生产率）曲线，越是靠近城市中心，人口密度越高，市场价值越高。越远离城市中心，人口密度会逐渐下降，市场价值下降，地租也会下降。一条是农业用途的地租率（生产率）曲线，相对平缓，在哪儿种地都只能种那么多，为什么靠近城市中心高一点？因为农产品送到城里，运费少等很多原因。这两条线交叉在城市用途生产率和农业用途生产率相等的一那点——这就是城市的边缘。这是经济学最简单的道理。
怎么印证？给大家说说北京。下面有一张图。
分了四部分：一个是核心功能区（最左边蓝色的柱形），主要为东城区、西城区、宣武区，每平方公里的人口密度有2万多人（2005年的数据）。往右有一个矮一点儿的柱形，是功能拓展区，主要为朝阳、海淀、丰台、石景山，人口密度稍微低了点，每平方公里稍低于6000人。再往右是近郊区（昌平区等），人口密度是每平方公里600多人。再往远是延庆县，每平方公里是198人。
一般的，单一中心的城市，肯定城市中心人口密度高，城市边缘人口密度低。那对应的是什么？是价格。
这是北京市国土资源局几年前的资料（拍卖土地的资料），现在的价格远不止这些，比如东城区每平方米是一万多，海淀区每平方米约7000元，朝阳区每平方米约5000元，昌平区每平方米3000元多，丰台区每平方米将近2000元，大兴每平方米将近500元，延庆每平方米150元，这是大家很清楚的，和人口密度相关，价格是梯度下降的情况，非常吻合我们的理论。
其实随着离北京市中心越远，人口密度低，土地价值也越低，逻辑非常清楚。但别忘了，城市周边是有农业的，尤其是城市周边有花卉、苗圃、蔬菜、肉、蛋类的生产，还有观光农业。比如北京大兴区大棚蔬菜每亩可达到1.35万元的年收入，每平方米土地价值466元。如果从延庆县再往远走，想获得靠近城市中心的人口密度和土地价格是得不到的。所以市场来决定，城市不可能往前走了。
有些边界是人类生理所决定的，还有其它一些规律也好，其实是颠覆不破的。我们知道经济学有一个效用递减律，你吃第一个馒头很满足，第二个就下降了，第三个会下降，但第四个就不会吃了，这是对馒头的效用递减。城市地价递减率也是如此，大家肯定会在城市中心争土地，不会在很远的地方争，这很自然。如自助餐店的老板很聪明一样，知道每个顾客的胃有上限，为什么要规定一个红线说不允吃过这条线，否则我就亏了，他不会这样。同样道理，对土地来讲也是如此。所以这就涉及到一个争论：18亿亩耕地红线的争论，关于耕地保护的18亿亩红线。前几年茅老师主持这样一个研究项目引起轩然大波，我在网上看大多数人是反对茅老师的，我觉得这有一个经济学不普及的问题。有人担心，如果没有18亿亩耕地红线，中国人将吃什么。我说没有18亿亩耕地红线，耕地也不会减少。为什么？因为城市靠聚集，一平方公里一个人人不叫城市，或者一平方公里一百人，现在中国一平方公里即使有386人也不是城市，城市必须是聚集的，必须有一定的人口密度。
我给大家一个非常简单的算术计算。如果每平方公里是5000人（相当于海淀区或朝阳区，可能比现在还要低，因为这两年人口密度在增加），上海人口密度比较高大概有每平方公里5万人，就算每平方公里5000人，把13亿人全装下需要多少土地？不到的国土的3%。所以大家想想，没有红线中国人就有吃什么的问题是不可能的，他以为只要没有红线城市会不断地扩张，其实有那么多城市还没有那么多人，即使中国是世界人口第一大国，也不可能把中国大部分国土全占用为城市，只需国土的3%，所以根本不会有吃什么的问题，没有问题。
城市化会节约土地。根据国土资源部的信息，说我们现在的城市人均用地为133平方米。这个数字偏大了。我国人和地的比例相当高，人口密度相当高，所以这个数字比较高，但我姑且用这个数字。农村人均村庄用地是218平方米。农村人进城，原来那块村庄用地、宅基地转变为耕地，其实就节约了75平方米。按照2004年的数据，如果我们的城市化率达到了70%，将近9亿人住在城里，需要12.2万平方公里的城市土地，占国土面积只是1.27%。假定人口不再增长，还要有1.5亿人从农村迁到城市，需要新增2万平方公里，但同时农村会减少3.3万平方公里的村庄用地，净增了土地。如果要提高城市的土地使用效率，减少人均的占地面积，我们还会增加更多的土地，这里就不细讲了。
这是市场在城乡土地配置中的作用。
进一步讲，市场还包含什么？我觉得有两个非常重要的前提和性质：一个是产权。市场制度毫无疑问或者题中应有之义就是要有产权制度，这是非常关键的。大家都知道公地悲剧，有一块土地是公共的，大家为了追求自己的利益，多放羊，过度放牧会使草地退化，最后把草地毁掉，这是公地悲剧。如果我们要使市场制度有效，前提是产权制度。如果只要市场制度不要产权制度的话，那这个市场制度就不是真的市场制度，而且这个市场制度可能是坏的，因为没有排他性。
还有一个重要性质是竞争。如制度经济学家康芒斯说市场至少要有两个卖方、两个买方。现在我们说至少需要三个或者四个以上的买方和卖方，如果只有三个、四个以下就会是寡头垄断。要有竞争，通过竞争形成的市场价格才能给出正确价格。如果是垄断的话，会破坏市场机制，会造成垄断高价，垄断高价偏离了市场价格，而且垄断还不公平，同时是无效率的，这是要跟大家强调的。
从反面来讲的话，如果没有市场会有什么灾害？我们都知道中国这几十年来最大的灾难是三年饥荒。最大灾难的原因是什么？刘少奇说过是“三分天灾，七分人祸”，“人祸”是什么？是废弃了市场制。我们要正确总结三年饥荒的教训，以后中国才不会发生这样的事情。三年饥荒的教训是废弃了市场机制。这都是有例可查的，比如粮食的统购统销，以政府给定的价格到农民那里收购，这破坏了市场的竞价机制。还有计划经济，什么是计划经济？农民种什么由人民公社和领导决定，农民说我们种了这么多年的地，结果不会种地了，种地还得让领导来教我们，这就破坏了市场。人民公社就是一大二公，是共产风，破坏了产权制度。破坏产权制度破坏的不仅是私有产权制度，而且是小集体产权制度，从初级社变成高级社，初级社是一个村有十几户人家，到高级社是整个村进社，到人民公社是整个乡财产并在一起，并在一起并不是说这些财产由农民自己用，而是变成了政府可支配的财产。我推荐一本书《中国农民的反行为研究》（高王凌著），里面写得非常好，记录很多，这里不细说了。总而言之破坏了产权制度，如果有一个初级社在那儿有一个排他的共有产权，到人民公社什么民间的产权都没有了。所以才会有这么大饥荒。这是非常严重的挫败。
没有市场就没有真实的信息，当时的信息从哪儿来？一个是官员逐级上报，所以有很多假信息，为什么？因为他们要投领导所好。还有一种信息是假的，即农民的信息，农民跟你博弈，农民为什么要给你真的信息？不会给，因为他干多少被你全给拿走了，当时的制度只给北方农民一年360斤粮食，南方农民400斤粮食，我凭什么跟你说实话？毛泽东不知道真实的信息，听的都是假信息，1958年8月就已经有了灾荒，对此卢跃刚有研究，三年饥荒实际是五年饥荒。毛泽东到徐水视察，当地的领导说这里的粮食很多，都吃不完。毛泽东很高兴，真信了，并提出一个问题：粮食太多了吃不完怎么办？所以在北戴河开会的内容是研究怎么消化这些粮食。这样的废弃市场制度，国家领导人就蒙住自己的眼睛、捂住耳朵，看不到、听不到真实的信息，所以做不了正确的决策。所以没有市场制度是非常糟糕的。
没有市场会妨碍救灾。如果有市场，救灾也有方向。中国这么大，一旦有灾荒一定不是全面的灾荒，而是局部的、地区的灾荒，如果某些地区有灾荒，粮食需求会上升，市场存在的话价格就会上升。这时候市场机制发挥什么作用？图利的商人会把粮食送到有饥荒的地方赚钱，但符合了社会目标和社会需要。《三言两拍》里有一个故事：某个县某年饥荒，商人粮食卖高价，有人说知县得管管这个价格，知县说我不能管，管了的话，粮食来不了。结果果然粮食大量运到，粮价也下去了。中国三年饥荒死了很多人是因为饥荒后连市场都没有，没有价格信号告诉你哪儿有饥荒，哪儿真正是需要粮食的地方。
回头看一下现在的土地制度。现有的土地制度是：以破坏市场制度的方法”保护耕地”。三年饥荒是什么原因导致的？前面说是废弃市场制度。现在保护耕地政策，确实是在总结和吸收三年饥荒经验教训基础上得出的。但我说它错了，错在哪儿？三年饥荒不是因为缺少土地，而是在于没有市场，地是一种资源，一种资源有多有少，重要的是怎么组合这种资源，如何有效组合这种资源的机制，这是最重要的，而非单一的某种资源。所以他们对三年饥荒的总结错了，以破坏市场制度的方法保护耕地就保护不好，相反恰恰是用引起饥荒的方法保护耕地，所以是错的。
现在土地制度的要点：一是保护基本农田，二是不允许农民自己改变土地用途；三是农民集体土地转变为城市建设用地时，要先由政府征用，经一级开发后，再出售给开发商；四是限制农村宅基地和居民点用地面积，限制将宅基地出售给本村之外的人。
这样一种制度导致的是什么结果？导致农民没有权利直接将自己的土地转变为城市建设用地。如此，他们就没有一个以城市用途作为土地价格参照、讨价还价的基础。如果要进行城市建设，必须要先转变土地的产权性质是给政府一个借口：我要搞城市建设必须征你的土地。地方政府跟农民之间不是平等的市场交易者，而是不平等的，地方政府手中握有公共暴力和所谓的政治权力，如果农民不同意这样的价格，对不起把你赶走，所以没有公平的价格，基本上超低价格。
农村集体和农民大约得到的征地价格是出让价格的1/10，农地出让价格是农地市场价格的1/5。也就是说，征地补偿费只相当于土地升值收益的1/50。什么意思？从农业用途来看，地方政府给的价格都低于用市场价值的评价。比如说这个地就是种粮食，4万元一亩，但给1万元一亩，低于农业用途的市场价格。当然这里有更深的原因，《土地管理法》有补偿规定，我认为这是法律界的奇耻大辱，给农民补偿什么样的？是平均亩产的六倍到十倍。相当于你拿别人100块钱，还他24~40块钱。这是现在的法律，跟掠夺差不多。所以经常会出现这种情况，给的价格非常低。
给农民的价格非常低会又有什么恶果？
上面的曲线是土地的市场价格（Pm），政府征地把价格压低到这么低（Pg），对应的需求量就增加了。这是一个非常简单的经验，大家都知道。比如你要买一个商品，如果它比较便宜就多买一点，贵就少买一点。土地也一样，现在你做的事情是什么？你打着保护耕地的旗号，不让农民改变用途却让政府可以改变用途，政府改变用途时尽量压低价格，尽量压低价格会产生更多征地的需求。这样一个所谓的耕地保护措施，导致的结果是更多地占用耕地，而不是更少地占用耕地，因为地便宜了，更多地去要这个东西，恰恰与我们保护耕地的初衷是相反的。
这些年我们也能看到，要保护耕地，又要让地方政府只有经过它的手才能把耕地变成城市建设用地，所以它可以压低价格。
这是中国近年来土地违法的基本情况（2001-2010年）：案件数量在减少，但涉及的土地面积在增加。也就是说这套保护耕地的制度恰恰是激励地方政府多占耕地，与制度本身和法律所宣称要达到的目的正好相反。
还有其它弊端。比如土地利用效率低下。中国人均城市占地是133平方米，这个数字偏高。按照中国这样一个国家，人地关系紧张，与比如市场经济国家人均是80平米，很多发展中国家也是80平米相较，我们多了很多，政府办公楼严重超标，盖了大规模的建筑群，我们很多城市的政府大楼都可以看出，这是典型的浪费土地。
第二是农村的土地不许买卖，现在农村有很多空房子，为什么？人进城，土地不能买卖，宅基地也不能买卖，空房子在那儿占着，这也是一种巨大的浪费。
第三是导致大量的冲突，尤其是官民冲突。这方面于建嵘老师有很多记录与他的判断。前些年，2005年于老师在天则所做了一个报告，讲中央电视台的《焦点访谈》有一个电话记录，当年接到的群体性冲突事件约74000起（当然这不是全部），其中15000起和土地有关，占了将近21%的比例。后来于建嵘跟我们说，现在的比例达到了60%。大家想想，这是一个多大的数字，看起来中国很安全，但每天有好几百起这样的事，我们在现实中也能看到强拆事件，甚至有警察主动攻击被拆迁户的行为。
第四是腐败的温床。中国现在是官员出事，动辄几千万上亿，我们的土地部门被称为三大腐败的“重灾区”，比如北京、上海、宁夏、深圳等地都有高官落马，近些年有房叔、房姐、房妹出现，房子跟土地相关。郑州的经济适用房，大量由各级官员获得，老百姓没有多少。所以土地问题是中国政府官员腐败的温床。
现在的土地法律制度或者土地制度，最严重的就是破坏了市场制度，这是最大的罪恶。首先是破坏产权制度，《宪法》规定农村的土地归农村集体所有。宪法是基本法、是最高法，也就是说农村集体有对土地的所有权，而土地所有权的含义包括占有、使用、收益、处分，处分包括交易等。但却说：第一不许改变用途，第二自己不许交易。这种结果是像着给你一个像产权的东西，但我去掉了其中两个权利，这就破坏了产权。还有按照政府规定的价格去征收农民的地，其实就破坏了市场的定价机制，也破坏了市场的竞争制，因为单方征用。总而言之这个制度很糟，这里说的是现在的土地制度。
其次，市场是配置土地的决定性制度，但有同学会问有没有市场失灵？我说绝对有市场失灵，这是毫无疑问的。有哪些？我给大家稍微讲讲，第一，不能预计长远未来，所以不能事先进行大规模的基础设施建设。如在上海发展的一开始，市场的价格很难预见上海将来是一个巨大的都市，但发展以后发现这有一个很大的大城市潜力。如果一个城市在建设之初就能预见到未来，然后进行基础设施投资，把几通一平事先铺好，这是最有效率的，但这个预见不到。
第二是市场和市场中的企业不能承担较大规模的投资，比如数亿、数十亿的投资，几年不能回收投资，财务上很难承受。第三，我们说城市是集聚的，但这个集聚有临界点，临界点之下缺少集聚的动力。还有一点是相邻地方有外部性。
对这几种市场失灵，解决的办法：第一，要规划，规划应该限定在极小的范围内，能够预见一个长久规模和进行城市基础设施的规划，规划范围很窄，同时不一定是唯一由政府进行规划，可以由一个自治体，比如一个村来进行规划。第二，解决大规模长期投资的方法可以是政府投资。第三是产业集聚政策，比如北京的金融街，有一些政策吸引金融机构进驻，比如你在这儿租房可以降租金，买房可以降价，还可以减免税。第四，分区。把互相干扰的不同区域分开，我认为分区不一定是政府做的事，姑且认为政府也可以来做。
再次是土地用途需要管制吗？有相邻的负外部性，科斯就讲了这个问题，提的方法恰恰不是政府管制，而是有一个司法裁断和司法裁断后人与人之间自由交易，最后能找到一个很好的解决办法。还有污染权交易。污染权交易跟我刚才讲的一样，只不过是有形市场的污染权交易。芝加哥商品交易所有污染权交易产品。可以进行污染权交易来解决这个问题。最后才是政府管制，我不完全排除政府管制，只是说在政府管制之外还有很多方法。所以基本上土地用途不需要管制，市场本身会发挥作用。
有人举了一个例子，说美国这样一个尊重自由产权的国家都有用途管制，比如《保护农地政策法》，其中明确提出“要限制农地不可逆地转为非农用地”。我仔细看了这部法，美国立法很严谨，其实指的是联邦土地，而且在这部法中非常清楚地说“本法案并不授权联邦政府以任何形式管制私有土地或非联邦土地的使用，或以任何方式影响这些土地所有者的产权。”这个法管不着州土地、私人土地，只管联邦土地，这个立法非常严谨，不能被中国主张土地用途管制的人拿来说事。
最后我做一个结论。十八届三中全会有“市场在资源配置中起决定性作用”的提法，我们可以用在土地上，“市场在配置土地资源中起决定性作用”。但这句话是宪政原则，宪法原则。宪法原则是最高原则、最基本的原则。在这个原则上，最基本的权利，土地产权所有者的基本权利，包括占有、使用、收益、处分最基本的权利得到有效保护。
但有一个派生原则，不能直接跟基本原则相对抗，它是派生的，是在承认和尊重宪法原则前提下的派生原则，是什么？在市场失灵时，政府行政部门在说明理由并得到立法机关的同意后，可以对土地产权加以部分限制，对市场定价机制失灵的地方加以补救。第一是承认宪法原则的前提下提出充分理由，你的管制权力是一种派生权力，是一种特殊的权力，而产权是一种一般的权利、基础权利，当对产权进行限定时必须说明理由，足够证明这么做是对社会有益的，并得到立法机关同意后方可实施。这样的结构是未来土地制度的一个基本框架。
为什么强调这点？是因为在现在中国社会中，在长期的教育中，中国执政党和中国知识分子、中国社会确实缺乏宪政意识，这点是非常重要的。宪政意识有很多意思，我就说一个，最简单的说法——宪政意识是小道理服从大道理，我们能看出很多道理和原则，但它们并不是完全平行的，它们有的更基础，有的更为派生，基础是决定性的，不能随便改动，不能随便削弱，不能随便侵犯，不能用派生的理由否定宪法原则。这非常重要。十八届三中全会后，我写过文章批评，有些行政部门的官员出来说我们要管制土地用途，还要做各种各样的事情，所以我们就是不能执行市场在土地配置中起决定性作用这样一个基本原则，这是大错的，而这就涉及到最基本的宪政问题。我们的回应是区分什么是最基本的、什么是派生的，基本的是产权制度，派生的是政府对所谓产权的某种限定和管制，这样的结构才构成了市场制度的基础，才能真正使市场制度在土地的配置中起决定性作用。
一旦如此，应该说中国这个社会还会有一个巨大的提升。我们今天已经获得了非常大的成功，但还受制于土地制度。一旦有一个产权受到保护、政府的行政权力受到限制的土地制度，中国还会创造出新的经济奇迹。
我就讲到这里，谢谢大家！
提问1：盛洪老师，您说人口密度和土地价值的关系，人口密度越高，土地价值越高，这是一个关系。但从现在的现象来看，包括上海的自贸区、三元桥的使馆区土地价格远远高于市中心的价值，包括六环外的大兴，它有经济开发区，土地价格远远大于四环和三环很多地方。
盛洪：单一中心模型可以扩展为多中心模型，这不是问题，北京有很多卫星城，地价更高没有问题，因为巨大城市是多中心的。还有是有些地价除了人口密度之外，还受本地的其它资源，比如靠近海、河，有环境资源、名胜古迹的影响，地价可以修正。但基本原则是不变的。我觉得你这种想法很好，提了一些反驳意见，但抓住这个道理的根本一点这就够了，这点不变，其它可修正，所以你的疑问没什么颠覆性，谢谢。
提问2：你们都提到明确产权的问题，通过”地尽其用”的经济学方法来做，但地权怎么明确？王锡锌老师说《宪法》上规定城市土地归所有，乡村和农村土地集体所有，但拿北京来说，城市不断地扩大，国有土地不断地扩大，这是否为国进民退的表现。另外拿美国来说，联邦土地可以保护，那怎么明确州土地和私有土地，怎么明确地权法？谢谢！
盛洪：你讲到《宪法》里规定城市土地归国家所有，这是有争议的一条，在我们看来确实要修改掉的，因为即使现有这一条有很多解释。一是原则上归国家所有，但事实上要把已有的私人土地改变成国有土地要有一个法律程序。一是现有城市土地是国有的，一旦扩展不见得是。我之所以说要改，是因为这条有很严重的问题，涉及到对中国宪法的理解。我们承认宪法和法律有合法性的话，要经过正当程序：第一要符合人类几千年所积累的基本原则。第二要经过正当的立法程序，要有一个所谓的“多数同意”的过程。严格来讲，中国宪法没有这个过程，投票人很少，缺乏代表性。现在我们确实要对“八二宪法”进行修改，最近我注意到人大常委会有一个表现，我看到有一个报道，说人大常委会全面否定国务院即国土资源部提交的关于《土地管理法》的修订草案，对现在的《土地管理法》非常不满意，同时提出来要修改《宪法》第10条。现在有一个提案：“城市土地可以是国有的，也可以是集体所有的”，是一个替代性提案，将来有可能修，修宪能修到这方面。
你讲产权确定，要区分马克思经济学和制度经济学讲的所有权，虽然有些地方也通用，Property rights是平等的权利，不一定追到最终所有，“最终所有”有点太拘泥于这个概念，ownership是有点支配力的意味。刚才王教授谈到这个问题，私有化。我们之所以不提“私有化”是因为没有意义，我不想进入到“公有制”和“私有制”的概念框架，这是一个很荒诞的表述，中国过去从来没有说是一个私有制的社会，说中国是一个产权制度成熟的社会就够了。产权不仅包括最终的所有权，也包括永佃权、租赁权、使用权，只要有一个明确的法律边界和一定的时限，都可以是权利，这个权利边界清楚，就叫产权，可以进行交易就够了。现在农村的产权概念不仅是农村集体的产权概念，也包括农村农户的承包权，也是一种产权。还有很多，比如土地使用权，都是产权。所以关键是怎么界定它们这样的边界。中国在做这样的事，周其仁教授一直在关注，在四川成都做确权。我们知道有一个产权概念，但产权概念要落实，要把土地多少、四至在哪儿，到底是什么性质，归属于谁要确定下来，这个事情是产权制度比较耗费时间和耗费成本的一件事，但它非常重要。而在中国，在明代、清代做了大量工作，在全世界是领先的，明代有 “鱼鳞册”和“黄册”。“鱼鳞册”就是产权的确权，每块地怎么连接，当时都有具体的丈量，中国有先例，这些鱼鳞册到后来产生了很大的作用，包括促进土地交易。现在中国也在做，确实要花功夫把地的四至搞清楚，登记下来，如此才能形成一个真正可交易的产权，所以落实还是在逐步落实的，谢谢！
提问4：三位老师好！我提一个问题，刚才王老师说到我们的土地所有权是明晰的，城市的土地国家所有，农村土地集体所有，但我想问：集体在哪里？这里说到的占有、使用、收益、处分的权利，我们做一个类比，国有企业也是全民所有制企业，它的利润都是上交财政后大部分返回到国企本身，这种利润基本没有用于民生建设，所以我想说我们的集体在哪里？我赞同茅于轼老师和盛洪老师说的，产权要明晰，在老师所提到的产权明晰过程中，我更考虑是产权明晰过程中如何实现公平？就中国历史来说，如何使土地产权落地，如何不产生流民？如何公平地下放到每个农民手中。
盛洪：这个担心很普遍，土地自由交易会不会导致土地集中到少数人手里，这在历史上有过。但到宋以后，中国土地分配越来越倾向平均，我推荐看一两本书，赵冈有关传统中国的土地分配问题的书。他发现一个问题，明、清、民国以后，中国土地分配的基尼系数是非常低的，也就是说中国通过市场土地分配相对比较平均。有两个道理：一是中国的继承制不是长子继承制，而是儿子平分，一个人奋斗了一辈子积累了很多土地，儿子分，平均每家会变小。还有一个是永佃制，把地分成几层，有田底权和田面权，田底权是所有权、田面权是永佃权，永佃权包含了一部分田的产权。由于这样的分割，从永佃权也是一种权利来看，土地分配更为公平。所以只要没有政治上的干预，没有某些人挟着他的政治优势强势地进入土地资源市场，中国土地分配制度基本上是平均的。宋以前的汉、唐曾有过土地分配特别集中的情况，可能和汉、唐时政治资源不够平均有关，唐宋以后有了科举制，科举制使得更多贫家子弟可以考取功名入朝当官，使得政治资源变得平均。有科举制之前是世家大族把持着政治资源，因为他的政治实力导致他对土地的更多占有。现在的土地制度如果是市场制度、自由交易，加上政治资源的平等，不会出现土地分配过于集中的现象，谢谢！
提问5：十八届三三全会提出要建设城乡统一用地市场，而且在确权工作也在如火如荼地展开，试点基本完成了。下一步工作是缩小试点范围。我的问题是，三位老师对集体建设用地、使用权尤其是集体经营建设用地使用权的交易程序以及分配，对这方面的前景有什么看法？
盛洪：程序不复杂，就是市场规则，拍卖或者其它交易形式，没有特殊之处，只要产权所有者同意，这是核心。我们的主张宽多了，你只是在三中全会的框架下来问这个问题，严格来讲，三中全会对土地制度改革并没有超过十七届三中全会。我们前面所讲的是完全放开的土地交易，而且这个程序主要是当事人双方同意，如是代理人进行交易要有一些管制，因为代理人可能会出卖所有者。如果是自己本身，如农村集体来出售土地，集体要有一个集体的内部同意，这就可以了。将来这样一个土地交易有可能不是集体，很可能是农户承包权出售，这也是一种土地产权的出售。我们的设想，尤其是农村集体，在我看来现在的农村集体不是农村经营自愿的组织，某种程度上是被强迫的，所以它只是一个概念，但我们要承认这个现实。现在的基本看法是，将来可以把农村土地按照现在的现状看成是集体是握有田底权的所有者，农户是握有永佃权或者田面权的所有者，两者之间互相独立地进行交易，这就非常有效。
你问到分配问题，我觉得很简单，就跟你要卖房子一样，卖房的钱怎么分配？归你。所以你问的问题恰恰是有些人提出来的，比如城乡农民卖的房子归好几块分配？这是错误的。如果你对一块资源拥有权利的话，那你卖的收入完全归你，只有一个例外：政府征税，你卖了，政府依据《税法》征收土地增值税，而且土地增值税非常高，累进税最高到60%，这有很多合理地方，不存在问题。
所以，我觉得不要接受贺雪峰的观点，这个观点是错的，他说这样一个自由交易只对靠近城市的农民有好处，对远离城市的没有好处，这是第一点，是错的，跟产权制度只对富人有好处对穷人没有好处是一个道理。最重要的价值是制度本身带来的价值，无论是靠近城市还是远离城市，我坚信政府要保护产权。如果说对远离城市的人没有好处，所以要侵犯靠近城市的农民产权，这是大错，一个制度有外部性，如果这个制度在这儿，比如警察抓了一个小偷，这个小偷没有偷我，但有外部性，因为我坚信假如我被偷的话，警察也会那那个小偷。所以远离城市的一个人， 虽然暂时没有得到保护产权和产权自由交易的好处，但我坚信，我一旦这样做，我的权利也得到了保护，这是制度的外部性，就跟警察抓偷别人东西的小偷，我坚信这件事对我是有好处的一样。这是第一。
第二，所谓公平。他说靠近城市的人能卖很高价值，远离城市的人不能卖很高价，所以为了公平要把靠近城市人的收益拿走一部分，这是强盗逻辑。很简单的一个道理，比如三个小孩，一个小孩有100块钱，一个小孩有50块钱，一个小孩有10块钱，你说为了公平，把那100块钱那拿走90块钱，把50块钱拿走40块钱，现在就公平了吧？不公平，因为你拿走了别人的钱，逻辑不通，为了公平就抢别人的？把富的抢了，让你们变得一样穷。这个逻辑不通，是强盗逻辑。
再有一点很重要，他说靠近城市的人卖地收入很多，但别忘了他的成本也很高，比如你一下卖了300万，是，但我买一套房子还要400万。莫言获得诺贝尔文学奖，说700万在北京买不起一套房，你以为在北京市卖一块地就是百万富翁？别忘了还在这里住。
所以他的逻辑非常荒诞，当然更重要的是我们尊重产权制度，因为产权制度有某种偶然性，比如你买一支股票发了大财，要平分是不对的。土地也是同样，我的祖先偶然性在这里开荒或买地，传到今天，农村集体从总体看是仍是当初获得土地的祖先的后代，如果土地因靠近城市发了财，收到就是土地产权所有者的。总之，如果大家尊重产权制度，哪天碰到一件好事，你也会相信好事在你的头上，不会被剥夺。这是我强调的一点，谢谢！
提问6：三位老师好！在提问题之前我代表大家、希望大家被我代表表示对茅于轼老师不惜以80多岁的高龄不辞辛苦的传达思想、传播智识。我不是搞经济学的，我个人理解18亿亩红线跟人均占有面积有关，中国13亿人口，以18亿亩耕地红线作为人均一人占地1.5亩左右保证粮食安全。如果在一个市场起支配性作用的国家，这种红线确实没有必要设，因为市场会进行合理调配。但在中国这样一个政府非常强势而且政府势力非常大的国家，政府毫无理性地夺取土地。所以我的问题是，在市场经济条件下，市场起作用的条件下这种18亿亩红线可能不用，但在政府可以从他人手里进行强制性剥夺的情况，是否还应该有一个最低限，哪怕不是18亿亩，但至少有一个底线，让老百姓有资源生活下去。
盛洪：你还说了一个问题，现在不是市场制度就要用18亿亩红线来管吗？那我们为什么不走向市场制度，为什么非不走向市场而搞18亿亩红线？既然知道市场是更好的，就走向市场，走向市场很难吗？其实一点不难，关键是我们的魄力。想市场化，是分分钟的事。第二，没有这个市场，搞18亿亩红线更糟，这18亿亩红线的政策结果是剥夺了农民自由交易的土地权利，你剥夺了以后，农民不能跟政府讨价还价，结果政府会侵占更多的耕地。你要管，恰恰是给他创造了一个进一步侵占耕地的动力。所以即使在没有市场的情况下，这18亿亩红线也是错的，这很重要。再一点我要强调，18亿亩红线的说法非常滑稽，因为这个数字都是假的，当时国土资源部天天说要守住18亿亩，说现在只有十八点多少亿亩，这是一个非常可笑的事，我称之为“历史笑柄”，为什么？因为据说航拍发现不是18亿亩，比这多，为什么？这是我一开始说的道理，市场可以给你提供真实的信息，但计划经济和政府干预不能获得真实信息，这是一个天大的“历史笑柄”。现在国土资源部都羞于提18亿亩了，因为这是假的、不对的，因为你这套坑农民的制度，农民有办法对付你，农民少报亩数对付你，别以为农民是那么听话的，让农民大饥荒、饿死还要跟你说实话吗？不可能。周其仁在成都考察确权，一确权发现土地面积都胀了，他叫“测胀”，胀多少？40%。所以18亿亩红线真是一个历史的笑柄，谢谢！
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