盛按：近来有不少人呼吁提高农民的养老金，我完全赞成。大概没有人否认当初的工农业剪刀差为工业化提供了原始积累，这就是农民交纳的隐蔽的税。代价是贫困，这是名义货币都无法衡量的。然而这还是显见的事情。人们较为忽略的是制度上的歧视。例如“禁止城里人到农村买房”好象是限制了城里人的权利，实际上是限制了农村人的权利，使他们的资产被人为地严重低估，相当于系统性地侵损了他们的利益。本文所批评的《农村集体经济组织法》，就更是一个具有综合性、整体性和长久性的制度性侵夺，它将农民自改革开放以来享有的土地权利置于一个非常严重的制度危险之下。提高养老金，反对的理由是财政压力；而还农民应有的权利，却是不需付一分钱，且不仅对农民有利，也对财政有利。这是应该更为人们关注的事情。（2025年3月31日）
盛按：最近当局宣布了要将两亿农民变成市民的“合村并镇”计划，更突显了本文的担忧。我在另一处说过，这一作法企图用政府替代市场决定农民住在哪里，将会大规模破坏农村居住的合理布局，无端造成农村社会的动荡，破坏改革开放以来逐渐形成的社会格局，并导致农村经济的严重损坏。不仅如此，这是对农民土地产权的大规模侵夺。当局的一个功利目的是获取农村的建设用地指标。在城市密集地方这可以增加城市建设，在偏远地区，可以出售这一指标获利。而即使这一指标可以出售，真正的获益者应是农村集体。因为这是他们的土地。而各地方当局企图通过这一举措，“合法”地将属于别人的土地及其收益归于自己。而这个“法”恰恰为一作法作好了铺垫，两者配合得很好。既然土地属于“乡镇”，那么它们拿走自己的土地及其收益又有什么不可以呢？实际上，农村的宅基地一直到高级社时期仍属于农民私有，只是到了1962年，一纸党政文件将其划归“集体”，1982年这一“划归”又被写入《宪法》，后来又被写入《土地管理法》。它是人民公社“一大二公”的产物，并且所有这些过程都违背了正当立法程序——被涉及的利害相关人或他们的代表应该按比例参与讨论和表决，所以是严重偏离正当权利分配的。现在绕了两道弯，“集体”又变成了乡镇，亦即私有变成了国有。亿万农民产权的根——他们住宅土地产权被彻底挖走了。（2025年1月7日）
2024年6月人大常委会通过的《中华人民共和国农村集体经济组织法》存在着问题，其严重性会导致改革开放以来的农村土地产权制度被否定，由此形成的社会结构遭到破坏。
首先是“农村集体经济组织”的定义就存在严重问题。该法第二条说， “本法所称农村集体经济组织，……，包括乡镇级农村集体经济组织、村级农村集体经济组织、组级农村集体经济组织。”而根据定义，这种“集体”是以土地所有权为核心的，当初成立是个人土地所有者自愿结合的结果，其前提是其土地联结在一起，成员互相认识，有着共同的利益和目标，生活、生产于相近的地点。在这里，“组级”是以自然村为单位的，现被称为“村民小组”，改革开放前称为“生产队”，是符合这个定义的。而“村级”是指行政村，是由若干自然村组成的，成员之间就较少熟识，更少条件“自愿结合”，因而作为“集体”就不太恰当。而乡镇就差之更远。一个乡少则数千、多则数万人，一个镇被定义为至少两万人以上、面积在300平方公里以上，在这个范围人们“自愿结合”成集体更无可能。所以，尤其是“乡镇级农村集体经济组织”是严重偏离“集体”定义的，不能作为一个严格的法律概念。
众所周知，“乡镇”实际上是一级政府。而政府的性质，第一不是经济组织，而是公共治理组织，它不应有经济组织那样的经济动机；第二具有强制性手段，它在与其它社会主体的关系中拥有权力优势，它可以与其它主体谈判，但难免会挟其强制性的威势，当谈判不成，没有力量可以阻止它动用它暂时被授权的公共暴力，而会导致权利分配的不平衡；因而与“集体经济组织”更是相差万里。如果拥有公共权力的乡镇政府兼有集体经济组织的所有权利，就是一个极端自相矛盾的存在。试想一个经济体同时拥有使用暴力的“合法性”，它会做什么？在它内部，所有“集体成员”的权利都被它是“合法所有者”而实际上被剥夺；这些成员企图通过集体内部决策机制维护自己权利的努力，会因乡镇政府的强大和拥有强制力而会显得微不足道并归于失败；它会不顾大多数成员的意志而擅自决定集体财产尤其是土地的处置；从而成为一个不受约束的权力使“集体”不成为集体，而只是一个方便其执行自己意志的合法外壳。
该法还规定，“需由成员大会审议决定的重要事项，应当先经乡镇党委、街道党工委或者村党组织研究讨论。”“乡镇党委、街道党工委或者村党组织可以提名推荐农村集体经济组织理事会成员候选人，党组织负责人可以通过法定程序担任农村集体经济组织理事长。”这实际上意味着，即使是组级或村级集体组织，它们的重要决策也要受到乡镇党政的干预，甚至只能屈从乡镇党政的意志（我们知道，在这里“讨论”是什么意思）；它们的重要领导人，也要由乡镇党政指派（我们知道，在这里“推荐”是什么意思）。如此，所谓“农村集体经济组织”失去了一个市场主体应该有的自主性，成为了权力机构的分支机构。从宏观角度，如果该法全面实施，成千上万的“农村集体经济组织”就不是市场中正常的市场主体，它们内部无法形成代表大多数成员利益的决议，它们之间无法进行正常有效的竞争，而会使整个市场失去活力和有效性。
一旦乡镇政府获得了“集体”的权利，它将会做什么呢？根据该法罗列，仅在土地权利方面，它就有“发包权”，“办理农村宅基地申请”的权利，“使用集体经营性建设用地或者通过出让、出租等方式交由单位、个人使用”；以及“分配、使用集体土地被征收征用的土地补偿费等”；等等。它可以利用这些“土地所有者权利”，按照它自己的意愿，决定农民成员是否继续承包田地，掌控农民宅基地的分配，决定以什么价格或租金将集体土地出售或出租给何人，并决定对农民的补偿和收益的分配。这就相当于农民成员基本失去了对土地的权利，而这些权利恰是大陆中国农村的真正制度变革——农民家庭拥有了土地权利，即土地承包权，这是一种相对独立的产权，有此产权，他们有种植什么，何时种的决策权，有转租承包权的权利，有在一定条件下转让承包权的权利。村集体可以决定利用部分土地（如河滩地）改作建设用途，创建非农企业。这有效地促使农村土地资源配置的改善，导致农业效率提高和农民收入增加，实现了农村的经济奇迹。
有人会说，这是假设乡镇政府是恶的，而该法假设它们是善的，是一心为农民着想的。到底哪个假设是对的，我们可以看事实。实际上，改革开放以后很长时间，乡镇政府基本上不干预乡村或家庭的土地配置和生产决策，在这时农民家庭有着充分的自主权，他们的承包权是可以行使的产权，农村社会结构也趋向于自治状态。然而近些年来，乡镇政府又逐渐增加了对乡村经济社会的干预，并且愈演愈烈。例如一些乡镇政府在上级政府的不当指示下，为了取得农村中的“集体建设用地指标”，强制性地合村并镇。在山东一些地区就出现先强拆农民住宅，然后再盖房的作法，致使许多农民无房可住的恶劣现象；即使住进被分配的新房，也无法延续他们熟习的生产方式和文化传统，显著增加了生产和生活成本（黄雨馨，2020）；更有一些乡镇政府充当非法强拆城郊房屋的打手，如在北京、山东、河北、海南出现的大规模非法强拆事件（盛洪，2020）。这一方面严重侵犯了业主的住宅权和财产权，另一方面破坏了农村集体的非农产业发展、减少其收益。
一个醒目的事实是，乡镇政府作为一级政府有着区别于农民的自己的利益——乡镇财政和政绩工程，同时拥有着实施强制性的公共暴力资源，在城郊土地资源较大升值的诱惑下，它们可以不惜滥用公共权力从农民手中抢夺土地。例如2017年冬在北京市大兴区西红门村出现的“驱低”恶性事件，就是因为西红门镇被列入“农村集体土地入市试点”（王二宝，2023），而利欲熏心，将自己等同于“集体土地所有者”，用低价强迫集体成员退出土地，雇佣黑社会打手驱赶在该地的租住者，演出了一场天人共愤的闹剧。这正是乡镇政府既有强制性权力，又冒充集体“拥有”土地所有权的直接后果。退一万步说，即使乡镇政府真有善意，它们也不该越俎代庖，替代农民或农村集体决策；因为它们对成本收益的判断远不如市场第一线的人真切。
或又有人说，《农村集体经济组织法》只是说“乡镇确有需要的，可以设立农村集体经济组织。”这只是在特殊情况下的少数例外。其实在现在大陆中国的法条中，“可以”就是“不禁止”。一种“可以”的行为，在成本大于收益时不会有人去做；而在收益大于成本时，就会有人去做；在有着巨额收益时，就会有人争先恐后地去做。在当下权力独大不受约束的情境下，对于相对于农民或乡村拥有权力优势的一方来说，一旦有明显利益，它们就会将“可以”变成“必然”。在市场评价出土地价值的情况下，尤其是接近城镇的农村地区，一旦该法在全国实施，乡镇政府就会争相变身为“集体经济组织”，在这之后它们会做什么，已有北京大兴区西红门镇作出了“榜样”，恶性事件摆在那里，我们已无需想象。
因而，一旦《农村集体经济组织法》在大陆中国全国实施，将会带来农村产权制度的系统性地倒退，在中国农村奇迹中扮演重要角色的家庭土地承包制将会被实际上否定，土地的有效配置将会被扭曲，农村经济的效率将会大大降低，又有可能重现人民公社的“一平二调”，产权制度遭到严重破坏导致的农业严重歉收以及大饥荒。而由乡镇政府拥有土地所有权并支配土地的使用和配置，会支配农村的主要经济命脉，进而支配农村的政治和社会，改开几十年的农村稳定与和谐的局面将被破坏。据一些农民反映，该法刚一通过，有些乡镇或行政村就迫不及待地要求农民签署“小田并大田”承诺书，它们对该法带来“利益”的敏感是超速度的。一旦该法在2025年5月1日后全面实施，即使上级政府发现乡镇政府的恶劣作法想去阻止，也无法可援，谁能阻止“集体经济组织”作为所有者处置“自己的”财产呢？
那么为什么人大常委会会通过这样一部“法律”？我看了一下该法的立法过程，没看到它征求法学家的意见，只发现它曾经两次向社会征求意见，但我一次也不知道。这大概是因为它只是想走个过场，并不想让多少人知道。因而要不是有的朋友提醒，我甚至也不知道这一“法律”获得了通过。另外，这个涉及数亿农民重大利益的“法律”只是由人大常委会通过，也是缺少代表性的。我敢说在人大常委中没有一个真正的农民，离农民最近的恐怕也只是农业部门的负责人或农业地区的政府官员。他们甚至是农民的对立面，不可能代表农民说话。这个法律至少应该经全国人大讨论并表决。在人大代表也缺少代表性的今天，该法案至少要经多次征求农民的意见。因而这项“立法”的合宪性值得严重怀疑。
《宪法》第六条宣示，集体所有制是“劳动群众集体所有制”，而不是“政治权力集体所有制”。显然“乡镇农村集体经济组织”不是“劳动群众集体”。我提议对这个《农村集体经济组织法》进行合宪性审查。
参考文献
黄雨馨，“‘合村并居’谁做主”，《财新周刊》2020年第29期。
盛洪，“为什么说运动式非法强拆是在‘破坏抗疫复工’和‘颠覆改革开放’？”《盛洪教授》，2020年4月15日。
王二宝，“北京市农村集体经营性建设用地入市启示”，《 河南日报》，2023年5月17日。
2024年12月24日于五木书斋
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