分类： 经济政治分析与评论

盛按：近些天不时听到一些在科技上的“突破”，“创新”或“领先”的消息，就觉得像有一个人，没有种树，也没有浇水，除草和施肥，却突然宣布他的树结果子了一样惊奇。为了证实，他还拿来别人树上的果子，甚至画了一些画给人们看。我期待着大陆中国的科技腾飞，但我觉得这必需是以自由表达为基础的学术、科技和教育制度的结果。不从基础制度做起，却宣布自己很有成果，这只能将收获时间推到遥遥无期。（2023年9月20日）

近些年经常听到中国在芯片上被美国“卡脖子”的说法，是指大陆中国经济发展对芯片的需求迅速增长，但国内生产远不能满足这样的需求。而要显著改进芯片研发和生产，却因大陆中国的芯片产业处于产业链的下游，不能主动地提升芯片品质以及相关的产量；而要改变在产业链上的位置，却由于高端人才短缺从而基础研发滞后，很难在中短期内实现。在这时，由于美国及其盟国处于产业链上游，它可以采取禁售高端芯片和芯片制造设备的方法，限制或延缓大陆中国芯片产业的发展。更进一步，美国还可在有关芯片的科研和教育领域限制人员交流，以限制大陆中国的人才供给，从根本上阻遏它的芯片产业发展。

“卡脖子”的说法看来很有道理。然而，有关“卡脖子”的问题还可以分解为“为什么可能卡脖子”，“为什么要卡脖子”和“为什么能卡脖子”。第一个问题的含义是，在现代自由交易的体系下，卡脖子必是可能的。这是因为交易的前提是分工，分工的前提是比较优势，比较优势的前提是人无完人。人总有缺陷，或者说人不可能在各个方面都有优势。而恰恰是这种不同优势在人之间的分布促成了人们之间的分工。而这种分工比全能的人不需要分工的情形好得多。任何国家也是如此。在自由交易体系下，趋利避害本能使人们自然地选择发挥自己的优势，而通过交易利用别人的优势。由此形成的结构就是最优的结构。现代产品无一不是非常细密的分工所完成的，如果一个国家要自己完成所有分工的各个方面，就无法利用别人的优势，不仅成本高昂，而且因成本太高，以致无法实现。而从这个意义上讲，任何国家都可能被别人“卡脖子”。

再谈第二个问题。那么，为什么别人要“卡”大陆中国的“脖子”？为什么不是美国、以色列或瑞典？当然从国际分工的必然性来讲，它们都有可能，但不会成为现实。这是为什么呢？这是因为自由表达原则。这与自由表达有什么关系？当然有关系。自由交易的前提是自由表达。人类是先有交流，才有交易的。交易的要则是自由自愿，如果不能自由表达，就不知道是否真实意思，是否自愿，交易就是无效的。限制自由表达的手段也是一样。如限制互联网的国际通道，就妨碍了国际交易。据哈耶克考证，交易的希腊文（Catallactics），有“明辨敌友”的含义。布坎南解释说，明辨敌友就是“在进行交换之前就必须看清楚谁是准备遵守规则的交易对象”（汪丁丁，2021）。在这里，交易的根本规则就是自由表达原则。广义地，交易意味着互动。任何互动都有成本收益，如果不允许自由表达，就不会知道这些互动的利弊，就无法纠正。限制自由表达，就必然要动用暴力，将限制扩展到国际领域，就会将暴力扩展到国家之间，因而也就透露出了“敌意”。

而在当今世界，多数国家都在不同程度上遵循自由表达原则，这是它们与大陆中国当局的主要分歧。这是一个根本性的分歧。而这些国家之间并没有这种分歧。因而当有关自由表达的分歧影响自由交易时，形成了遵循自由表达的国家为多数，违反自由表达的国家为少数的格局。很自然，在遵循自由表达原则的国家之间没有因表达受限而影响自由交易，也没因此而产生彼此的敌意，因而它们之间的交易总体上不会中断。虽然它们也在分工体系中互相依赖，却少有可能互相“卡脖子”。它们会因为某一国家不遵循自由表达原则，而影响与它的自由交易，甚至因此而产生敌意，而中断某些产品或技术的交易，即“卡脖子”。一个国家虽大，却会因不遵循自由表达原则而中断国际交易，并且在国际分工结构中处于少数地位，所以有“卡脖子”的感觉；其它国家虽有大小，却互相没有交易障碍，而结合成一个更大的交易体系，在脱钩时处于多数地位，所受影响较小。

再谈第三个问题。它们为什么有能力“卡脖子”。虽然有国际分工，但仍有些国家处于分工的优势地位。如美国。仔细想想，美国为什么有能力卡大陆中国的脖子，还是可以让人们深刻反省。表面看来，美国的优势来源于它的科研和教育。然而为什么它的科研和教育是领先的呢？有人会说，它发展得比我们早。然而美国并不是最早发展现代化的国家，比它还早的是英国。所以“早”不是理由。科研和教育领先的理由有很多，但其中最重要的理由，还是自由表达原则。所以上述问题的结论是，芯片被“卡脖子”的原因是没有遵循自由表达原则。可能有人认为，这样说太夸张了吧，在芯片和自由表达之间好象没有直接的因果链条。对。芯片与自由表达原则之间有很长的因果链条，所以不很直观，这才会被人忽视。但这是一个致命的忽视。因为它很基础，一旦缺少就缺少基本的条件和环境，人们却不自知。

对芯片的需求起源于对电器和计算机的需求，而这需要有关电气学和计算机学的知识。这些知识是从哪里来的？是科学发展带来的。再问，科学为什么会发展呢？它是由知识的交流和积累产生。因此，交流就比不交流更能促进科学的发展；交流受到限制，科学发展就受到限制；而自由表达受到限制，交流就受到限制。具体看有关芯片的科学理论。它一方面包括电学理论，即从电的性质，电磁现象，到电压，电流，电阻等的发现，电磁感应理论——形成一整套有关电的科学理论。另一方面，有关计算机科学的发展，至少可以追溯到十七、八世纪莱布尼兹创立二进制，并提出计算机的展望；其后有乔治 ∙ 布尔将逻辑与数学联系起来；弗雷格提出了数理逻辑理论；图灵提出可以“机械计算”的图灵机的设想；冯 ∙ 诺依曼提出了计算机基本组成部分的“冯 ∙ 诺依曼结构”；还有香农，他奠定了现代信息理论基础，并且是数字电路的创始人。

当然，上述有关电学和计算机科学的理论，是在整个科学体系的大背景下发展起来的。在这个科学体系下，各门现代科学都有了长足的进展。而之所以会有这样的结果，主要是因为这个科学体系是一组制度结构，它显现为各种组织形式和规则。组织如大学，科学院，研究所，实验室，学术期刊，学术论坛，基金会等；规则如开放交流，自由讨论，辩论规则，以学术标准取舍论文，尊重学术创新的引用规则，等等。而总括在这个制度结构之上的，就是自由表达原则。这些科学组织是保护和鼓励自由表达的机构，这些科学规则是遵循和鼓励自由表达的分规则。

这是因为，科学发展的逻辑是，尽可能地去想象，没有禁区地提出假说，然后证实或证伪。用达尔文演化论来解释，就是要有尽可能多的、各向同性的变异，然后再让自然去选择。如果有对变异方向的限制或阻碍，使得变异数量较少，或缺少某些方向，就可能失去某些成功变异的机会。同理，科学理论发展并不会局限于人们已经认识的领域内，如果以已有知识限制知识探索的方向，就可能失去发现新知识的潜在机会。而自由表达原则实际上是一个否定性原则，它不用肯定人们的自由表达，因为只要没有限制，人们的表达就是自由的，探索的方向就是任意的；它要否定的是对自由表达的限制，因为这种限制减少的思想变异的空间和数量，从而有可能丧失理论创新的机会。

在自由表达原则中，有一种表达值得特别强调，这就是批评。这是因为，在社会中总有一些观念是具有权威性的，甚至是以权力为后盾的。对它们的批评就显得很困难。但如果不能批评，如前所述，人的观念就缺少变异，就可能错失创新的机会。在历史上，西方世界走向科学，也是在与压制表达自由的思想专制——宗教裁判所和国家控制——的斗争中实现的。诺奖得主、物理学家费曼说，“在历史上科学与专制权威进行了反复的斗争才渐渐赢得了我们质疑的自由。那是一场多么艰辛、旷日持久的战斗啊！它终于使我们可以提问、可以质疑、可以不确定。我们绝不应该忘记历史，以致丢失千辛万苦争来的自由。这，是我们科学家对社会的责任。”（私产先生，2023）这是一个科学家对科学发展和表达自由之间关系的现身说法，也说明表达自由原则并不会免费实现。它是科学发展的公开的、但又是不易察觉的独门诀窍。

最近看到方兴东关于互联网发展的一篇文章，其中谈到在互联网发展过程中的美国的反主流文化、嬉皮士运动以及黑客文化所起的作用（2023），虽然作者否定了它们的主导作用，但它们的出现正反映了多元文化并存的环境，其中任何文化不是直接启发了创新，就是作为对立观念激发了创新，因而反主流文化或黑客文化的出现恰说明自由表达原则在起作用。尤其是在实际中，反主流文化确实激发了计算机革命的英雄。比如乔布斯。这使人想起他在1984年以《1984》为题所作的广告，推出个人电脑就是一个挑战权威、反对垄断的革命性举动。乔布斯本人曾赶上了嬉皮士运动的末班车，并曾有过黑客行为，他后来到印度和日本学禅也是美国主流文化的异类，不能说这些经历对他的电脑革命没有影响。我们并不能说在计算机和互联网的创新中哪种文化起了决定性作用，但可以说自由表达原则起了决定性作用，因为它容纳了各种观念和探索方向，使创新的几率提高了。

有人会说，科学的基础理论离具体技术、从而实际应用相差很远，如果大陆中国现在发展基础理论，也还是远水救不了近火。当然，表面看来，从基础理论到实际应用有漫长的路要走，但这决不是不发展基础理论的理由。美国等西方国家之所以科学技术均发达，就在于它们有着重视科学基础理论的传统。任何事情都要有开始，如果现在以这样的理由不开始，以后永远没有赶超的希望。况且，许多前沿科学理论往往超出想象直接转变为实际应用。如20世纪上半叶物理学的前沿是相对论和量子力学，虽然看起来好象深奥玄妙，百无一用，但二战一爆发这些研究黑洞的理论立刻被用来制造原子弹，这对战争的结局产生了重要影响。另外，技术的颠覆性创新往往会带来一举超越旧有技术的结果，或所谓“弯道超车”。但这是深刻理论创新的结果，否则很难想象会有“弯道超车”。

又有人说，可否将观念分成两种，一种是自然科学的，一种是社会科学或人文学科的，在前者可以自由表达，而在后者不可以。这种看法不懂得，社会或人文只是自然的一部分，它们共同遵从着同一个天道。既然科学的正确性是在不同观点的竞争和论辩中形成的，如若不在社科人文中实行自由表达原则，就不可能促进它们趋向正确。况且自然科学与社科人文之间的边界并不那么清楚，经常是互相重叠、渗透，限制其中的一部分的表达自由，就会影响到另一部分。例如生物行为学与人类行为学就是两个相邻自然科学和社会科学；它们之间有着割不开的联系和相互影响。更进一步，自然科学与社科人文更可能整合成一个边缘学科，成为举足轻重的人类知识。如逻辑学和数学融合发展为数理逻辑，成为计算机发展的重要理论基础。再者，自由表达原则具体表现为社会基本精神，如若限制社科人文的自由表达，必然会影响人们基本精神状态，并不知不觉地限制了他们总体上的批评精神，也会殃及自然科学。

况且，为什么要限制在社科人文领域的表达自由？这是一个很可疑的想法。可能的回答是，一个社会需要一个统一的“正确”意志。这要看怎样“统一”。如果这是建立在每一个人都能自由表达意见，并经他们之间辩论沟通，最后整合成一种主流看法，是可以接受的；如果是用一种强制性的意见替代所有其他人的意见，则是一场灾难。因为社会是由众多不同的人组成的，他们之间会有利益冲突，只有在各种不同利益之间取得平衡，才会使社会接近最优。如果只允许某些人表达，而压抑其他人的信息，后者的利益受到损害也不能表达出来，更不用说根据他们的意见进行社会调整。即使表面上维持了“统一意志”，却实际上造成了低效率和不公正，以及社会的心理分裂。

又有人说，既然科学基础理论与实际应用之间还有距离，可否不必强调自由表达，承认在基础理论方面落后，通过学习掌握现成的基础理论，却在实际应用方面多加努力，也可以实现在技术方面的发展。当年苏联不也曾在载人飞船上领先，苏联、大陆中国不也依赖自己的科研爆炸了原子弹？当然可以。但其前提是，必须从有着这些领先理论的国家学到这些理论。这就得开放交流和自由表达。据说前苏联限制科学家到国外参加学术会议，限制国外学术期刊的进口，但对物理学网开一面。结果当美国爆炸了原子弹后，这些与西方学术界保持联系的苏联科学家也很快制造出原子弹。在大陆中国，那些“两弹一星”的元勋几乎全部是在美国等西方国家获得学位的。这说明即使没有自己的理论创新，通过学习也可以掌握那些基础理论。然而这样做的劣势是，总是比领先国家晚一步。

并且还有连学习的机会也没有的时候。如果与美国等西方国家关系紧张、甚至敌对，这些国家自然会对“潜在敌国”提高警惕，收紧和限制与高科技有关的学习和交流，阻止学成人员回国。如对钱学森等中国科学家的作法。在相当长时间里，前苏联主要依赖于间谍活动窃取美国的尖端技术，但这样做当然比合法的学习要难得多，并且偷窃到的技术或已落后或是假的。大陆中国之所以在相当长时间能够开展与美国等国在高科技领域的交流，在于改革开放政策缩小了大陆中国与西方世界的差距，尤其是在“自由表达原则”上有所改进。在这时，自由表达原则不仅是大陆中国国内科技发展所必须，也是缓和国际紧张关系所必须，更是到西方国家学习和交流所必须。在近些年来大陆中国与美国等国的关系重新紧张，表面看是许多其它原因，其根子还是对自由表达原则的背离。所以才以“敌国”的待遇加于大陆中国。

那么为什么那些在西方学成的人才不能在本国将基础理论发展起来？这是因为科学不是一些标准答案，而是一个探索着前进的思想河流。虽然刚归国者还能知道相对前沿的科学理论，但如果没有自由表达原则，所谓“大学”只是一个知识转录器，而不是一个知识发生器，则随着时间推移，较新的知识也会变得比较陈旧。这就是为什么那些两弹元勋里几乎没有大陆中国培育出来的人才的原因。这种情况不仅在原子弹研发时存在，到了芯片和AI时代也是如此。实际上，现在大陆中国研发芯片的中坚力量还多是美国等西方大学培养出来的。学习计算机和人工智能的留学归国人员已有数代，为什么没有在大陆中国形成在这一领域的学术传统和理论创新机制，为什么这些大师没有培养出大师级的学生？很显然，最重要的还不是知识，而是生成知识的机制。没有以自由表达为原则的大学制度，任何已有知识都只是知识，不会激发出新的知识和源源不断的知识流。

况且，这些中国留学者在美国大学中学到的还只是知识的末端，即已经形成结论的知识，而笼罩其上的自由表达原则则是“太上不知有知”，他们甚至没有注意到。他们归国以后在大学里教授的只是“有用的”知识，而不甚注重看来没用、但对知识的生成有帮助的知识，以及在这之上的根本原则——自由表达。并且即使这样他们也在大学中是少数，不可能在自己的领域中培育出自由表达的创新传统。那些直接参加应用技术研究的归国者更是只能以个人的力量做出贡献，而不能在应用技术领域增加创新活力，或形成创新传统。而在技术领域也和科学领域一样，需要自由表达原则下的创新精神。这在芯片发展史中尤其明显。电子管，晶体管，芯片，以及相关的制造技术，如扩散技术，光刻技术等，每一个技术创新都是在信息自由流动环境下受到激发，并在充满创新精神的机构，如爱迪生公司，贝尔实验室，德州仪器，仙童半导体机构发生的。而类似级别的技术创新在大陆中国却鲜有耳闻。

那么，通过举国体制是否可以克服缺少表达自由所带来的不足？举国体制就是集中全国之资源，由政府统一组织协调，专门攻取一两个重大目标，有时可以取得成功，例如“两弹一星”。然而这样成功的例子太少了。失败的例子却很多，很普遍，很重大。如在毛时代，政府天天喊“工业以钢为纲”，在制定经济计划时以钢产量为中心进行安排，这是最大的举国体制，但数十年一直没有突破三千万吨。而在改革开放后，不再喊“以钢为纲”，结果一不小心就发展到年产8亿吨。再有就是芯片的研发和生产，大陆中国当局也早就当作重中之重，但现在看来，这种举国体制在芯片领域已经失败。由政府出资主导的“908工程”失败了，“909工程”虽然以市场为主导有所改进，但也只取得了有限成绩，用其100亿元资金建成的华宏公司也只占有世界市场的1.4%（陈芳，董瑞丰，2018，第217~225页）。

为什么举国体制在“两弹一星”上成功了，而在芯片上会失败呢？我曾在分析中美脱钩时指出，“两弹一星与芯片的重要区别是，两弹一星没有大规模需求，而芯片生产的成功恰是需要市场上的大规模需求。两弹一星可以不计成本地生产出来，但芯片必须获得市场认可，形成大规模需求，才能进行大批量生产，才能降低单位生产成本，也才有本钱与其它企业竞争。”（十维远景公司，2021）即使如此，“两弹一星”的成功也有某些偶然。这就是在高层决策时听取了专家的意见，而没有为了政治目的而由政治领导人直接影响研发的技术路线。而在其它一些举国体制的工程上，如三门峡工程，则由于太侧重于政治性质，不听取专家的不同意见，而选取了苏联专家的技术路线，无视黄河泥沙多的特点。所以仅以政府为唯一用户的工程也不全可以成功。

那么，如果政府设立基金，支持企业研发和生产，并遵循市场规则，是否可以在芯片研发和生产上成功呢？近几年大陆中国的情形说明问题。在“中兴事件”的刺激下，大陆中国又掀起了一轮芯片投资热，据说2022年中国有关芯片的投资达1.5万亿元，新增芯片相关企业4.74万家（林志佳，2023）。但这种缺乏高端研发能力和核心技术的投资，只能看作是对被放大的热点的盲目跟风，是各地方政府不考虑自己的技术条件的重复建设，从经济学角度看只能形成平均规模过小、但厂家过多的过度竞争态势，是极不经济的。更何况在政府鼓励政策下，也出现了打着“芯片”旗号的欺诈。最为著名的要数武汉弘芯，这个声称投资1280亿元的企业，花巨资购入的光刻机，转手就给银行做了抵押，其做局者是一个只有小学文凭的人。据报道，2021至2022年，约九千多家芯片相关企业倒闭。它们基本上是骗取政府资金的一伙人（活力创作者，2023）。

再纯粹一些，假定在纯粹的市场经济环境下，没有政府的介入和干预，不保护自由表达，可否在芯片上发展起来呢？答案是，也不行。这是因为，芯片产业最需要的是创新能力，而这是拿钱买不来的。再好的市场机制，也只能对已有的产品和技术作出反应，而不能对还不存在的产品和技术作出反应。而创新意味着做出原来没有的产品或技术，所以在新产品或技术问世之前，是得不到市场评价的。再则，真正自由的思想变异并不是在钱的激励下出现的，而是作为人的一种思想享受和精神追求，在不受限制的环境下出现的。只有在表达自由的环境下，思想自由才不受限制。假如不允许表达自由，也就限制了思想自由，也没有思想创新。我们经常看到，在政府机构或大公司里，往往是领导说了算，如果普通员工有与领导不同的想法，也经常是压抑而不敢说。因而没有自由表达原则，在企业层面，也鲜有创新。更是在大学或研究所这样的非营利机构，即使有钱，却因没有自由表达原则，也缺少理论创新。如大陆中国的大学在近些年在世界的排名提升了不少，却主要是因为其拥有的资金多了一些，但在研究成果上却没有引人注目的东西。

因此，对于芯片以及其它高科技产品，自由表达原则比万亿投资有效得多。大陆中国解决“卡脖子”问题的最好方法，就是实行自由表达原则。这困难吗？不困难。原因是，中国在历史上和宪法上就是一个遵循自由表达原则的文明。西周时就有召公名言“防民之口，甚于防川”，春秋时就有“子产不毁乡校”的故事，周朝曾设立风官，其职责是收集民间讽刺时政的诗歌以纠正朝廷的错误。唐时白居易还写了首“采诗官”的诗怀念这个制度，韩愈写了“子产不毁乡校”的诗歌颂乡校。到了宋代，又有范仲淹发出“宁鸣而死，不默而生”的声音。唐宋两代相继发展成熟的谏议制度，使政治批评制度化了。中书省可以驳回皇帝草拟的圣旨敕令，门下省再作审查，宰相副署。苏轼作为中书舍人曾六次“封驳”。更重要的是，这种自由批评的精神是儒家的主流传统。科斯教授曾说，“活跃的思想市场长久地贯穿于中国的历史之中”（2013，258页）。这个传统与西方表达自由传统一起，体现在现有《宪法》中，即其第35条。

所以，那些践踏自由表达原则的行为并非中国传统的，也是违反宪法第35条的。因而压制自由表达的特质并非中国与美国等西方国家的根本区别。自由表达原则是一个免费的原则，万亿投资则是巨额的真金白银，获得芯片高端技术则是有钱可能也买不来的。为什么人们会不接受免费的万能原则，而宁肯支付高额成本？为什么现有宪法保护的原则不能实施，违宪行为却大行其道？这是因为，自由表达原则虽然免费，实施起来却很不容易。在一个社会中，总有某些利益集团为了维护自己的利益不愿意别人自由表达。例如垄断集团或滥权集团。垄断集团通过行政操作赋予自己行政垄断权和免费或低价使用国有资源的特权，是对其它国民的公然侵夺，它们自然会利用政治资源限制自由表达，以压制揭露和批评。滥权集团也是类似。它们利用暂时被赋予的行政权力，不断增加其在国民收入中的份额，不受约束地侵犯民众或企业的权利，不能很好的提供公共服务，却用压制批评的非法手段掩饰自己的侵夺和错误。

如果一边限制自由表达，一边高喊解决芯片“卡脖子”问题，就是自相矛盾。实际上脖子是自己卡的。意识到芯片只是大陆中国在科学领域全面落后的一个特定表现，若要解决芯片“卡脖子”问题就要解决科学领域的全面落后问题，最终就要落实自由表达的宪法原则。如果没有自由表达原则，就不要考虑解决芯片“卡脖子”问题。限制自由表达既不是中国的特点，其实施也同时会带来对大陆中国的严重损害。反过来，落实自由表达的宪法原则，解决的不只是芯片“卡脖子”问题，还会带来中华文明复兴的全局性影响。它会使大陆中国更公正、更高效，科学与文化都会繁荣发展，并且有可能超越美国。当然，这时与美国等国之间的竞争不是谁有更好芯片的竞争，而是谁更能自由地表达的竞争；有更好的芯片也不是用于战争，因为奉行自由表达原则的国家之间没有敌意；既然没有敌意，在科研与教育领域也就不需要互相封锁，而是自由开放地交流，由此促进中美科技、以致全球科技共同发展。

参考文献：

陈芳，董瑞丰，《“芯”想事成：中国芯片产业的博弈与突围》，人民邮电出版社，2018。

方兴东，钟祥铭，“寻找互联网之母 ——互联网历史流行叙事的祛魅和浪漫主义想象的纠偏”，《中国新闻史学会》，2023年4月12 日。

科斯，王宁，《变革中国：市场经济的中国之路》，中信出版社，2013。

林志佳，“2022年中国芯片市场总结和发展前景预测”，《私域网》，2023年3月13日。

活力创作者，“2022年，五千余家中国芯片企业倒闭，比尔盖茨也有看走眼的时候”，《趣科纪》，2023年2月21日。

十维远景公司，《中美脱钩程度及其影响》，《Researchgate》，2021年2月。

私产先生，“费曼：任何伟大的科学成就，都源于思想自由”，《私产先生》，2023年3月26日。

汪丁丁，“汪丁丁专访布坎南”，《原创力文档》，2021年1月15日。

2023年4月25日于五木书斋

《盛洪教授》分类目录

盛按：听说当局要设置“民营经济发展局”。这种用增加权力机构发展市场环境下的企业的作法，显然是一种讽刺。我在两年前的文章中指出，导致大陆中国经济走向衰退的根本原因，是权力的任性，使产权得不到保护，企业家没有人身安全，并且是不可预期的。“民营经济发展局”除了增加官僚编制，浪费纳税人的钱，能够阻止上述权力任性吗？要根本发展民营经济，不是要增加什么，而是要减少什么——这就是对产权的任意侵犯。民营企业不需要“促进”，只需要保护；不需要特殊照顾，只需要公平对待。（2023年9月5日）

盛按：据报道，近来多达300多楼盘业主采取强制停贷，以逼迫开发商复工。这显然是开发商的违约导致的。然而这不是偶然出现的，不是个别开发商违规使用资金所能完全解释的，这是一个系统性问题，是去年就出现的房地产市场萎缩的进一步恶化。而以土地为中心的大陆中国的经济增长模式，将会因房地产市场的衰退，而导致经济增长的瓦解。房地产市场自身并不是经济的火车头，而是整体经济增长的外在表现。重点是，自去年以来，本文所说“瓦解中国奇迹”的“不受约束的权力”并没有削弱，反而以“防疫”为名加强限制人们的行动自由，进而限制了推动经济运转的交易活动；更加上这种不受约束的权力的“防疫”措施具有突然袭击性质，会造成经济预期的不稳定。这是大陆中国经济继续衰退下去的制度性因素。我在这篇去年写的文章中指出，“经济放缓又会直接妨碍城镇化进程，使土地价格进一步下降从而瓦解现有金融－财政机制的核心机理，金融财政危机就要来临。而这又会对实体经济造成冲击，使整个经济陷于滞胀之中。经济衰退也不会很远了。也许在两年之内就会出现。”不约束权力，其它方法只是小打小闹。（2022年7月19日）

盛按：据报道，李克强提出2022年将退税、减税2.5万亿元，很好。然而若要扭转经济颓势，这只是小打小闹。如果不受约束的权力随意侵犯企业产权，陷企业家于囹圄，禁止对某一产业的进入，消灭某个职业，突然让某一类商品下架，不仅直接带来对经济当事人的重大损失，而且造成经济预期的不稳定和产权安全的不确定，由此会调低对企业市场价值的评价，调低投资回报的预期，这会数倍抵消降低一点税率，降低一点利率的影响。本文写于去年10月份，对上述问题做了详细讨论。（2022年3月8日）

有消息说，不少城市，如苏州、太原、昆明等的房价下跌，跌幅在3%以上的有开封、邯郸、抚顺、德州等城市。作为总体的趋势，中国房地产测评中心的《2021年8月中国城市住房价格288指数》显示，新房价格指数环比下跌0.09%，被视为在连续7个月上涨后的首次下跌。这显然不是偶然的。在此之前，已有先兆数据。据国家统计局，2021年1~8月份，房地产业购置土地面积和价格持续下降，8月份分别同比下降10.2%和6.2%。土地是房地产的主要“原料”，价格和数量双降显然是房地产市场需求下降的重要反映。这是中国经济的一个重大预兆。

说来话长。诺奖得主刘易斯说，现代经济的发展依赖于工业化和城镇化。暂且不说工业化，单说城镇化，它为经济发展带来巨大需求和动力。中国由于实行了多年的计划经济，城镇化率从1960年的19.8%降到了1978年的17.9%，改革开放以后，尤其是二十世纪90年代后半期以后，城镇化有了长足的发展。城镇化既带来了巨大投资，又因集聚程度的提高而加速了市场制度及需求的扩展，极大地提高了金融、商业等服务业和工业的效率，又使进城农民因改变产业而收入大增，并因购物方便而永久性地大幅增加需求，又由于产业的繁荣和居民的涌入而促进对城镇化的进一步需求，如此这般，导致一个城镇化和产业化互相促进的良性循环。到2020年，城镇化率已经达到64%。可以说，改革开放以后的中国经济高速持续增长，主要依赖于城镇化进程。

而要实现城镇化，就需要对城市基础设施和城市服务功能进行投资。这需要巨额投资。在这方面，城市政府以批租的形式出售土地多年使用权，将土地这一要素市场化，是一个关键性的改革。经多年的演变，形成了比较成熟的土地融资和运作模式，即政府以土地作抵押到银行贷款，银行以土地城镇化后的升值预期为基础贷出资金，政府用贷款进行土地的一级开发，再以招拍挂的形式向开发商出售土地，以获得升值的收入，用以归还银行贷款，以及进行进一步的土地开发。开发商也可以以购买的土地为抵押向银行贷款，然后进行二级开发，最后出售商品住宅、写字楼、商业设施或工业厂房，以赚取收入，并归还贷款。普通消费者以购买的住房为抵押获得银行贷款，然后在以后的十数年或数十年分期归还银行贷款。

这一融资模式不仅使得城镇化进程顺利展开，而且本身构成了当期经济的重要组成部分。按已有的城镇化率平均每年增加1.4个百分点估计，我国每年新增城市人口约2000万人，由此引起的对城市市政基础设施的巨额投资，每年城市新区的投资约2.5万亿元；如果每年增长5%，到2035年将为6万亿。这显然是最大的单一产业投资，并且稳定持续。

图1   市政基础设施投资的增长（亿元）

如果广义来看，2017年，围绕着城镇化的基础设施，包括交通运输、仓储和邮政业，水、电力和燃气生产和供应，水利、环境和公共设施管理业，居民服务和其他服务业，教育，医疗，文化体育，公共管理和社会组织，以及建筑业，总投资约为21.5万亿；如果考虑商业性配套的城镇服务功能，包括批发零售，住宿餐饮，金融，租赁和商务服务，总投资约为3.7万亿；房地产的投资则为14.6万亿。这几项投资加起来，共约40万亿元。占当年全社会固定投产投资的62%。如此巨额的投资资金，加上运营的资金，使城镇化需求构成了我国金融体系融资的最大部分。据《中国金融年鉴2019》，2018年上述围绕城镇化的各产业的银行贷款高达667838亿，占当年总贷款余额的48.2%。据国家统计局，2020年，与广义城镇化有关的产业占GDP的比重，保守估计约为48%。

图2   2017年广义城镇化基础设施投资（亿元）

而如前述，实现如此巨大投资的融资机制，是以土地为抵押的，以金融市场化为基础的融资机制。其中有两个要点。一个是土地价格必须持续上扬，一个是融资成本必须由市场决定。而现在看来，土地市场的价格开始了下降趋势，第一个要点就不复存在。对于银行来说，只要房价下降，它们贷款的抵押物价值就会低于贷款额，一旦借款者违约，银行就面临亏损；对于开发商来说，房价下降意味着市场前景暗淡，按照现有成本就会减少利润或亏损，也就缺少继续投资的动力；对于地方政府来说，房价下降导致的土地价格下降，也会使它们无力偿还银行贷款，甚至使它们的财政破产。尤其是这些年，银行对土地价值的估计是按照预期升值估计的，例如2014年，平均每亩土地抵押贷款约140万元，而同期出售土地的价格约为每亩129万元（根据余靖雯 ，王 敏和郭凯明（2019）的数据计算），银行对土地的估值高于同期的地价。一旦土地升值低于贷款利率，地方政府就无力偿还贷款。

而土地价格下降是因为房地产最终需求的减少，最敏感的房地产开发商开始出现问题。恒大地产这个庞然大物已经开始出现债务危机，据说负债高达1.9万亿，面对着2021年房地产市场放缓，“每天都有商票逾期，债券被停止融资融业务，裁员60%，……两家信托要求提前偿还贷款”；而不少大开发商也已暴雷，如华夏幸福，“违约债务本息合计878.99亿元”；新华联，“债务违约，抵押、质押、被查封、扣押、冻结的资产账面价值总额454.58亿元”；鴻坤地产，“经营性现金流腰斩，融资成本高且融资环境持续恶化，债务压力和流动性问题开始显现”；实地地产，“大规模商票逾期未兑付”；……类似级别的约有25家（经纬观察，2021）。截至7月20日，递交破产文书的房地产开发商已达203家。这 些房地产开发商债务问题显然与前述房地产市场前景暗淡有关。

而这只是整个土地市场下滑，导致以土地抵押的金融体系遭遇困境的前奏。接下来就会有多处地方政府面临债务危机。在权力不受约束的环境下，它们首先想到的办法就是从企业和居民那里切割更多的收入和财富，例如提前征收税款，从民营企业那里挤压更多的资金和资产，打着“规划”的旗号强拆所谓“小产权”房，再将抢来的土地开发出售，…… 然而这样一来，企业更无动力继续生产和投资，民众也因产权和住宅权得不到保护而减少购房的意愿；经济会进一步下滑，土地市场也会更为恶化。以土地为融资基础的金融机构也会出现危机，银行的大量贷款无法收回，出现大量亏损。由于连锁反应，大量无法偿还债务引起货币供给以乘数规模收缩。中央政府这时只有一种方法挽救当下危机，这就是多印钞票，却会导致通货膨胀。这反过来也会打击实体经济，从而最终瓦解我国自改革开放以来的经济发展的强劲势头，出现经济衰退。

问题的关键是土地价格下滑。这是怎么造成的呢？有人说，中国的城镇化已近完成，城镇化带来的巨大投资需求减少。这或许是有些影响。然而我国64%的城镇化率还远没有达到欧美国家的90%水平，虽然按人口集聚程度我国实际情况会比数字高一些，但是从城镇基础设施建设来讲可能还低于这个数字，我国有大量人口集聚的乡村和小城镇严重缺乏基础设施建设，所以应该说还有很大空间。从每年1.4个百分点的城镇化率增加来看，城镇化过程应还有约二十年的时间。我曾估计，只要城镇化过程没有完成，中国每年还有5~6%的基础增长率（盛洪，2019）。那么是什么原因导致土地市场下行的呢？

我们知道，城镇化不仅是因为还有城镇化的空间，最主要的因素是市场化程度和经济增长速度。在计划经济时期，我国城镇化率很低，但还在继续下降，就是因为城镇发展不是靠市场机理的动力，而是计划当局的意志，同时又受制于计划经济中普遍的资源错置和缺乏动力。城镇化就是在市场制度下实现人的集聚，而人的集聚会带来市场网络外部性，即交易红利以比人的集聚快得多的速度增长，这是城镇化的基本原理。市场制度就是人们的经济决策不受外在管制，依据自己的成本和收益而做出，表现为企业和居民向集聚的中心点迁移，从而进一步推进城镇化。诺奖得主克鲁格曼教授指出，现代产业发展的特征之一，大规模生产在空间中表现为集聚（滕田昌久，克格鲁曼等，2005，第70页），即是以城镇发展为形式。那些生产性服务业，如金融业和信息业，更是表现为城市集聚的形式。反过来说，就是产业化和城镇化在经济发展中是互相促进的。

从今年上半年来看，经济数据还是不错的。据国家统计局，上半年GDP增长13.6%，即使用克强指数来计算，也达到了3.4%。据大成研究院整理的数据，1~7月全国工业的营业收入增长了25.6%；全国投资总额增长了10.3%，1~8月出口总额增长了33.7%。既然经济发展形势这么好，怎么还会出现房地产市场前景暗淡和土地价量下降的情况呢？问题在于，在影响经济发展的变量中，有些是快变量，有些是慢变量。现在是慢变量发生变化，但还没来得及显现当下结果。这些慢变量就是基本经济制度。基本经济制度是指产权制度、契约制度和市场规则。诺思等制度经济学家的研究早已指出，这些基本经济制度是近代以来经济发展的主要原因。奥尔森指出，“只要一个经济中有被信赖的足够强大的政府长久存在，并保护个体的财产权和契约行使权不受侵犯，那么它将能够从投资和长期交易中收获全部潜在的收益。”（2009，第409页）

关于产权制度，近年来，企业和居民的产权不时受到侵犯，且没有法律救济的通道。甚至企业家的人身安全得不到保障，他们经常受到当地政府的恶意构陷，将司法手段用于制造冤案。如孙大午案，明明是大午集团与附近国营农场的土地纠纷，并由国营农场首先挑起，却被加于各种罪名，被判18年监禁。又如湖北襄大集团在当地政府的诱导下接盘了濒临破产的化工厂，却因员工上访，公司领导层被打成“黑社会”（斯剁普，2021）。等等。对一般公民的产权，则因非法强拆的普遍存在而构成严重威胁。一些行政部门违反宪法原则，将所谓“规划权”不当地拔高，以致用来否定住宅权，产权，居住权等公民的宪法权利。近些年来，一些地方政府不顾宪法的限制，不承认中央和地方政府已经做出的政策和承诺，违反一系列行政法，滥用公共暴力。2019年在北京出现过驱赶“低端人口” 恶劣情况；近几年在北京各郊区区县，河北，山东，海南等省市出现大量强拆居民住宅的非法行为。

产权不仅指作为物质标的，还表现为一组权利。当作为物的资产没有受到损害或较少损害时，对权利的限制和损害也是对产权的侵犯。如北京以整理天际线为名拆除房屋上的广告，广告客户受到的最大损害是广告权利被强行剥夺。更一般地，对契约执行横加打断，使订约者失去了因合约而获得的利益，相当于对契约保护的产权的侵犯。如行政部门突然关闭大量农贸市场，而广大商贩的租约并没到期；行政管理部门突然宣布不允许校外培训，限制电子游戏的时间，关闭民办中小学，增加北京地区民宿的进入要求，等等，都是在中断市场主体的契约履行，实际上侵犯了这些市场主体的产权。如果将宪法看作民众与政府签订的社会契约，行政部门任意地干预市场，侵犯民众的产权，不加说明地突然变动政策，也是一种对社会契约的违反，造成更广泛的因违约而带来的产权损失。

当然，行政部门在干预市场、打断合约，进而侵犯产权的行为都有它们自己的理由，如针对校外培训，以“减轻学生课外负担”为借口；限制电子游戏时间，以“防止学生沉迷游戏”为借口；停止民办中小学招生，以“调整民办公办学校比例”为借口；北京民宿下架，以“安全”为借口；……这些借口看起来有它们的道理，然而世间事物并不是一面的，任何“好”的目的都有代价，因而存在着科斯所说的“问题的交互性”，即“减少污染”是好事，但为了减少污染可能会增加生产的成本；从社会来看，增加生产成本和污染都是社会成本，取舍要看孰高孰低。第二点要看这些问题的解决方式是否要由政府介入，如果能用其它方法，如家庭的，市场的，非营利机构的方法解决，就比政府的方法更好，因为这些替代方法都是非强制性的，强制性不仅执行成本高，而且因缺乏妥协而易于做过头，导致负面结果。

最后，即使要由行政部门来做，也有一个其是否遵循法律正当程序的问题。首先是行政部门在发布一个政策或行政命令之前，要有一个合宪、合法的自查，还要对该政策或命令违背之前的政策或承诺做慎重考虑，对因此造成经济当事人的损失的行为就要避免，否则者予以赔偿。在行政部门认为实在要出台涉及公民或企业权利的政策时，还要充分说明理由，经立法机关同意。在执行过程中，就要遵循法律规定的行政程序，举行听证会，听取专家与民众的意见，倾听当事人的申辩，给予缓冲时间等。这样才能保证部门的政策或命令不违背宪法和法律，不与自己以前的政策或命令冲突，才能保证行政部门行为的合逻辑性和稳定性，才能给人以可靠预期。而行政部门现在这种突兀武断、出尔反尔的行为，恐怕是由于听从个别领导人个人的批示，或干脆是“揣摩上意”的结果，根本不把宪法、法律和自己承诺当作一回事。

这种对行政部门的要求是一种底线要求。不仅当今世界大多数法治国家都是如此，即使在传统中国也是如此。乾纲独断的皇帝若要发布诏令，也是要先拟一个草稿，让中书省拟诏。中书舍人如果发现这个草稿有问题，有权力提出修改意见并退回，这叫“封驳”。苏轼在作中书舍人时，曾封驳六次。即使通过了中书省，还有尚书省进行审察。在宋明时期，还需宰相或内阁首辅副署才能生效。据说顽劣的正德皇帝异想天开，因“猪”与“朱”同音，突然发布命令不许民众吃猪肉，后经杨廷和劝谏悔悟，却不知怎样收回成命。后来发现原来因为无法获得内阁首辅副署，命令不是以皇帝的名义，而是以“威武大将军”的名义发出的，才算摆脱窘境。这种制度虽不完善，却保证了荒诞的、自相矛盾的命令不至于轻易出现。

根据宪法，影响基本经济制度的举动要经立法机关的同意，侵犯市场领域就是一种要改变基本经济制度的举动，是对“市场经济”的宪法原则的违背。政府行政部门以它对市场的横加干预，企图造成这样的事实，它可以不经立法机关同意，自我授予违反宪法、扩张自身的权力。更为可怕的，是当局行政部门将它的这种行为视为当然和常规，继续不加顾忌、没有约束地出台限制或禁止这个或那个产业进入的所谓政策，就会没有预兆和警告地成片摧毁市场中产业，甚至进行偷袭式断电或类似行为，影响的还不是生产的技术性减少，而是增加了因政府行为不可捉摸而带来的不确定性。因为人们无法根据宪法、法律或它自身的承诺预期政府的行为，市场中的所有产业都时刻在它的任性行为的威胁之下，没有稳定预期，极大地增加了防备不测的成本或遭受损失，致使企业选择减少生产甚至停产。

政府不遵循宪法、法律和以往承诺所带来的不确定性，就是一种制度环境和政策环境的不确定性。一方面，它是全方位的，手段包括限制价格，直接限制供给，直接限制需求，限制收入，限制产业进入，限制消费者进入，甚至直接没收资产等等政府干预市场的各种手段；另一方面，这些行为不限于特定的产业，而可能覆盖所有产业。另外，这种不确定性被奈特称为“不可度量的不确定性”，即“未知概率分布的不确定性”，与风险这种“已知概率分布的不确定性”相对应（2005，第172页）。对于后者人们还可以采取“专业化”和“整合”的方法降低风险（2005，第176页）；而对前者则无能为力。因而政府行为没有规则可循带来的不确定性又是一种一般环境的不确定。它固然会给人们当下带来损失，更重要的是，它对人们未来的行为存在一种损害的可能性，意识到未来计划有可能遭遇这种损害，人们因此会增加成本的估计，致使潜在投资者止步不前，创新者无法专注。这是比直接侵犯产权更大的负面因素。

关于对产权的保护和对契约权利的维护，奥尔森说，“法院体系、独立的司法权、以及对法律和个体权利的尊重，同样也是保证财产和契约权利所需要的。”（2009，第409页）因而公正的、中立的司法体系是重要的。然而这正是我们社会缺乏的东西，并且越来越缺乏。我们看到的是，制造企业家冤案的司法审判显失公正，肆无忌惮地违反法律正当程序。例如在大午案审判中，在审前羁押时没有正当理由拒绝取保候审，滥用监视居住，用各种非法手段折磨当事人，以致孙大午形容为“生不如死”（伍雷，2021），却在庭审中拒绝将这些非法逼供的证词从证据中排除，严重违反了中国法律中“不得强迫自证其罪”原则；并且不理会辩方的证据和辩护，没有坚实事实和法理根据地将其判罪。比起因为法院不慎，因技术性原因导致的冤案，这种恶意构陷、制造冤狱的行为让企业家们更为恐惧，因为他们一旦得罪本地政府就可能遭到如此报复，是企业家们无法逃避和不能承受的。

对于居民住宅的非法强拆，当居民在收到强拆威胁告知书后，向相关机关提起行政诉讼或行政复议，但均不被受理；而地方行政当局公然违反《行政强制法》规定的“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的”才允许强拆的规定（第41条），在被强拆居民申请行政复议或行政诉讼之后仍非法强拆；并且违反第43条，“行政机关不得在夜间或者法定节假日实施行政强制执行。”在非法强拆过程中，它们滥用警察权力威胁受害者的人身自由与安全，运用财政资金非法雇用强拆分子，非法停水停电，等等（盛洪，2020）。在强拆以后，相关行政部门无视受害者的巨大损失和伤害，硬说强拆与受害者“无利害关系”（盛洪，2021），拒绝受理受害者的行政复议或行政诉讼，将受害住宅业主置于完全没有法律救济的境地。

有人可能说，一些侵犯民企的个案只占民营企业家的很小一个比例；尽管这些年非法强拆的事件非常之多，强拆的房屋数量庞大，但也只占总量的很小比例。然而，一个侵犯产权的事件并不是仅按比例水平发生影响的。因为产权是根本性的经济制度，对于个人或企业来说，又是最重大的利益所在，对产权的侵犯是一种根本的心理冲击。一项资产的价值，不仅由其使用价值规定，而且受其产权安全性影响。例如有两座物理上完全一样的房子，在纽约的和在加沙的在价值上如同天壤。记得《制度经济学》作者康芒斯说过，对于每个个人来说，只有制度化的头脑才可能形成对未来的判断（1983，第297页），这种判断会随着他知道的事实而发生变化。在襄大“涉黑”案发生后，董事长之女发表公开信，要求将企业捐给政府（斯剁普，2021），这表明她不仅对政府能够保护产权的绝望，更将产权看成负面价值。在2016/2017年的一项问卷调查中，企业家们认为他们有26.8%的概率会有财产安全危险。现在这一概率应更高，资产也就相应贬值，土地作为资产的组成部分也就同等贬值。

我在“为什么法治是一阶宏观政策”一文中指出，产权的安全是比利率或税率调整重要得多和更为优先的利害计算。一般而言，资产价值是按无风险利率的未来回报贴现来计算的，如果无风险利率是4%，则资产价值就是100%。当产权受侵犯的危险增加10%的时候，其在理论上就等价于提高利率或税率10个百分点。尽管政府有时也出台新的开放政策或扩张性宏观政策，但这两者都是调低利率或税率为主要形式，如上所述，这根本无法与产权安全和制度政策环境的确定性受到威胁相提并论。再者，当行政部门打断市场合约的履行时，所带来的损失不仅是当时合约涵盖的利益，尤其是造成整个行业封杀、员工失业时，会给投资者和员工为提供产品或服务所进行的长期投资造成巨大损失。这类投资具有经济学家所说的“资产专用性”，一旦不能用于一贯用于的专门生产或服务中，其价值就会大打折扣。例如一个英语教师一旦不能再教英语，他或她的英语能力人力资本的价值就会大大贬损。如果物质的或人力的资本贬损，就意味着资源配置效率明显降低，承载资源配置的土地也同样贬值。

制度变量发生影响的过程是缓慢的，在初期不会有明显征兆。有关宏观经济的快变量，如利率、税率、准备金率的变化比较清晰，直接进入到人们的计算之中，因而产生的影响也是直接的和迅速的。如利率变化直接影响融资成本，进而影响利润。并且政策变量是短期的，它也可以反向变动。而有关制度的变化对具体个人或企业的影响只是一种可能性，但制度变量会以概率的形式进入到人们对未来的判断中，影响他们的长期预期和决策；并且除非重大政治变动，制度的变化通常是不可逆的，至少是很难再变的，因而具有长期性，这种长期性会影响对资产价值的估计。当这类个案越来越多时，人们对他们自己的产权的评价就会降低，对履行契约的信念就会减弱，对受到行政部门侵犯时能够获得法律救济的期待就会减小，从而会降低对资产价值的评价，这就是土地价格降低的制度原因。在一个社会中同时存在快变量和慢变量时，快变量的影响会在当下显现，而慢变量的影响会在晩些时候显现。

况且由于舆论受到控制，大多数人对那些权利受侵害的个案不太知情，或者以为与自己无关，并且正是依赖于改革开放奠定的制度基础和疫情带来的偶然因素，在当下还显现出宏观经济数据还不错的样子。宏观经济学家只看到这些宏观数据，并依据经典理论提出政策建议，即使看到某些问题，也只是建议调整一些政策变量，如利率，税率，或公开市场业务；宏观决策者，如果只根据这些宏观数据，并接受宏观经济学家的建议进行宏观决策，而没有看到微观层次这些个案所反映的产权受损，被迫违约，失业等关乎具体个人的境况，则会继续无视这些个案所反映的制度问题，在“形势一片大好”的假象中走向即将到来的危机。而这些看来很好的宏观数据恰是使他们做出错误决策的原因。他们继续以为，不去约束权力，侵犯一些公民的权利没有什么关系，甚至认为他们这样做是对的，就只能加剧制度变量的恶化，使潜在的衰退更加严重。

对宪法或权利的任性侵犯或违背，就是从个案开始的。而任何个人或企业在强大政府面前都是弱者。但正如伊拉斯谟所说，“即便是最强大的君主，也不能承担激怒或藐视哪怕最卑贱的敌人的代价。”（2003，第17页）这些个案的制度影响不是个案的，而是遍及整个社会。只要这种个案不断增加，恶果终会缓慢地稳定地显现。况且现在已不仅是个案了，而已经扩展到对整个整个产业的消灭了。如对校外培训的禁止据说已有一千万老师失业（小税，2021），停办民办学校又使更多教师失业，北京民宿突然全部下架造成成千上万民宿业主的重大损失，这些情况已经具有影响宏观数据的规模了。今年下半年以来，经济增长速度逐月降低；8月份工业增长环比下降1.2%（樊纲，2021）；GDP第三季度同比增长4.9%，比前半年的13.6%降低了很多。经济放缓又会直接妨碍城镇化进程，使土地价格进一步下降从而瓦解现有金融－财政机制的核心机理，金融财政危机就要来临。而这又会对实体经济造成冲击，使整个经济陷于滞胀之中。经济衰退也不会很远了。也许在两年之内就会出现。

产权制度，契约规则和法治作为经济发展的基本的制度结构，是亘古不变的。改革开放四十年的中国奇迹，主要是建立和保护产权制度，进行市场化改革，和推进法治的结果。直到如今，中国经济的优异表现也还受益于1978年开始的市场化改革，其中包括政府政策制定的法治化和规范化。如今反其道而行之的行为，只是在上述改革造成的中国奇迹光环下，滥用改革开放创造的财富涌流，对改革开放的制度基础加以损坏，终究会使中国失去经济发展的制度因素。而之所以会出现这种情况，皆因权力不受约束。所谓“不受约束”，是指政府行政部门不受中国现有宪法和法律文本的约束。而在这些文本中，有明确规定的宪法原则和宪法权利，有要求行政部门严格遵循的行政程序。改革的最低要求，正如梁治平先生所言，就是党政部门遵循和执行它们参与制定的宪法和法律。这也就是约束权力。因此，为了避免中国经济发展势头被瓦解，一个遵循宪法和法律的、从而其权力受到约束的政府就成为必需。

参考文献：

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余靖雯 ，王敏和郭凯明，“土地财政还是土地金融？ ”《经济科学》2019 年第 1 期。

2021年10月21日于五木书斋

《盛洪教授》分类目录

公共经济学告诉我们，政府是因提供公共物品而立。而如果按“公共”性质排序，预防和救助自然灾害是排在第一的。而自然灾害中最常见的是洪水。换句通俗的话说，抗洪救灾是政府最该做的事情。这种观念并不是现代经济学出现以后才有的，而是在中华早期历史中就形成的文化基因。《史记》记载，五千年前的大洪水时期，大禹受命治水，“乃劳身焦思，居外十三年，过家门不敢入。薄衣食，致孝于鬼神。卑宫室，致费於沟淢。陆行乘车，水行乘船，泥行乘橇，山行乘檋。左准绳，右规矩，载四时，以开九州，通九道，陂九泽，度九山。”是说他身先士卒，不畏艰险，公而忘私，粝食粗衣陋室，终成治水正果。在此之后，大禹创立了夏这个中华第一国家。不仅是因为治水这个第一公共服务提出了国家的必需，而且是大禹在治水中的优异表现得到了民众的认可。

正是因为治水是公共权力的第一职责，失职的官员就要受到惩罚。大禹的父亲鲧因治水不利而受极刑是众所周知的故事。最近更发现一个例子，说明惩罚治水不利者的传统一直保持到了清代。《读书》上的一篇文章提到，“嘉庆十五年（1810）7月永定河大水，王念孙作为时任永定河道员，被撤职查办，……但河道漫溢的损失，仍需由直隶各级衙门赔偿，王念孙需要承担其中三成，总计一万七千余两，限五年缴清。”（华喆，2023）不仅官员个人要受惩罚，还要承担经济责任。查了一下《大清律》，其中『律』“盜決河防”条例二，果然有黄河及运河的河堤被冲决，承修官及“防守該管各官”要赔偿修堤费用的四成。大概其它河流的决堤也套用这个条例。看来要靠正反两方面的奖惩，才能保证公共权力机构坚持不懈地执行其第一职责。

这种“治水是第一公共职责”的传统一直延续到很晚近。例如1998年，4月份温家宝召开国家防总会议预判将会出现自1954年以来最大洪水。7月，朱熔基在第一次洪峰的第三天到达长江流域指挥抗洪；8月，江泽民在第五次洪峰的第二天登上长江荆江大堤指挥抗洪并慰问军民；这次抗洪，军队和武警共投入27.85万人（百度百科）。尽管还有许多问题，基层政府组织还是冲在抗洪前线。据卢跃刚《辛未水患》，“各级地方政府贯彻‘把救人放在第一位’的指导思想进行了卓越的努力。”安徽天长县县长武忠群六天六夜没合眼。“专员、市长下到县，县长下到区乡，乡长下到村……而且干部都回到过去基层曾任过职的地方，便于进入情况，指挥抗灾。”在扬中县丰裕乡何家大港闸的一个小屋子里就塞着三代乡党委书记（2000，第134页）。

然而，这一传统到现在却不见了。从各方面的信息来看，这次涿州水患惨不忍睹，而权力机构却做了与其公共性质相反的事情。偷挖堤坝，不报预警（李木子，2023），阻碍救援，拒绝捐助，压制表达自由（推石头的富兰克林，2023），限制灾情透明，制造虚假新闻（沧浪大侠，2023），隐瞒遇难人数，各级官员消失不见（最底层，2023） …… 更重要的是，这次涿州泄洪并非必需，恰是权力机构的错误决策所酿成。与1998年洪水不同的地方，是这次洪水没有出现在长江流域，其规模要小得多，最大流量7500立方米/秒，明显低于当地历史最大流量14600立方米/秒（1917），更大大低于1998年长江洪峰流量53500立方米/秒。在历史上，涿州没有出现过这次这么严重洪灾。为什么这次出现了？在这次抗洪中，中央当局发出的指示是“保北京，保雄安、天津”。北京和天津是很久以前就存在的，现在存而不论；而雄安是在若干年前还不存在的城市。

雄安被当作疏解北京“非首都功能”的重要城市设立和建设。据说由清华大学规划院等六家规划院联合规划，由30多位顶级专家评审通过规划。但其中有一个致命的问题。据陆大道院士，雄安“选择在河北省北部平原上的一个大洼地（洼地中心部分是白洋淀）的‘边坡’上，平均海拔10米左右。历史上洪涝灾害频发。未来的雄安新区可能需要按照极高的洪水标准设防。在严重洪水发生时，白洋淀有可能必须泄洪，可能会使城市被淹。”（2019）但这一问题被轻轻放过。徐匡迪说，正是因为这个地方是传统泄洪区，才使之像一张白纸，好大展宏图。他说，“这个泄洪区将来是不是会再有洪水呢？但现在这个地方不是怕洪水的问题而是干旱的问题。……从1968年大洪水以后这个地方没有发过洪水。”（2017）排除了发洪水的可能性，就是雄安规划的致命伤。这导致了一旦有洪水，为了保雄安就要牺牲其它地区。可以说，这次涿州、霸州和涞水等地的水患就是这个重大决策失误在多年前就预订的了。

据报道，这次暴雨期间在河北启用了七个蓄滞洪区，有两个在涿州附近，而没有白洋淀（金台资讯，2023）。官媒也承认，这是为了“减轻雄安新区防洪压力”（郑丹，2023）。如果雄安规划事先就考虑到了有洪水的可能，并且预先把涿州等地作为替代泄洪区，就违反了一个权力机构所应存在的基本原则，即保护民众的财产与生命。而在中华大地上，一地民众的财产与生命并不比另一地的更贵或更贱。因而作为中央当局没有权力以另一地民众的损失为代价建立和发展一地的城市。更何况这是很晚近才做的决定，这个决定所产生的对另一地民众的负面后果可以在事先就知道，并且通过修改或取消该决定加以避免。因而，如果在雄安规划中没有考虑到洪水的后果，是重大失误；如果考虑到，而事先就想到要以邻为壑，就颠覆了公共权力的基本性质。因为一个政府被建立是为了保护所有公民平等地受到保护，它不应该让一个城市以另一个城市为代价，正如一个社会不应让一个公民以另一个公民为其发展的代价一样。

这样的原则是发自远古的一般常识，也写进《宪法》，其第33条说，“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”这是所有公民权利平等的显现表述。权力机构所提供的公共服务也应该是平等的，全国当局不可厚此薄彼，更不可做出明显带有地方歧视的决策来。那么为什么事情竟然如此了呢？显然，这一宪法原则并没有得到遵守。建雄安新城，涉及重大的经济决策，其全部投资或数万亿，到现在为止已投入上万亿。这必然带来对国家预算的重大负担。更何况，这还涉及到跨地区的利害再配置。因而应该在全国人大加以讨论。如果全国人大有足够的代表性，受损地区的代表就会反对，遵循宪法原则的代表也不会赞成。然而，我们没有看到这一决策在人大讨论的报道或记录。这就失去了纠正错误的一次机会。这种非程序的决策一旦作出，公民更少约束行政当局遵守宪法的手段。这一个例子很有普遍性。它说明，当局是不受宪法约束的。

这次保定及涿州权力机构的表现，就是一个不受宪法约束的典型案例。它的表现就像是它是一个经济实体，固定领取公民的纳税，但并不按宪法要求去努力工作，甚至做相反的事情。一旦因为做得不好，公共服务的消费者有抱怨，就用公共暴力去压制批评，并且利用官媒造假表扬自己（沧浪大侠，2023）。正是因为它以为掌控了信息，所以它才敢夸大自然灾害的作用，缩小自己无能或失职造成的公众损失，少报遇难民众的数字，就如郑州水患时的作法一样。甚至为了“嫁祸”于自然，它可以偷挖堤坝决口，在官媒中将泄洪说成是“降雨”。它之所以如此，是因为不受宪法约束是一个系统性错误。它的官员是上级任命的，而不是老百姓选出来的。它的上级不会用宪法要求和评价它，而只看它是否听从自己的命令。这些命令更多满足上级的个人偏好，而不是依据宪法。所以地方权力当局也没有动力为民众服务，而只考虑上级的喜怒。

上述这种权力机构并不是只在这次水患面前才显现得如此，它的这种性质是常年存在的，也是普遍存在的。所以让我们更恐惧的，是涿州这种悲剧还会成十上百地重演，将会有更多的涿州。也不仅是面对水患，而表现在更多的公共服务中，甚至是反公共服务中。这次除了涿州，还有霸州，涞水，黑龙江五常等地，不预警，假“降雨”，假“泄洪”，压制真相与批评的作法如出一辙。相当长时间以来，权力机构已经不把自己当作公共服务提供者，官员也不把自己视为民众公仆，它们唯一负责的是上方，并且认为自己有权力限制民众的权利。它们偷偷利用立法漏洞，僭权将行政部门的私货装扮成政府法规。如所谓“农管”所依据“251项”管制项目，其中三分之二是没经人大批准的行政法规；不仅不造桥，反而立法限制公民造桥，将造桥的公民送进监狱。更有打着“打黑”的旗号陷企业家入罪，侵夺企业财产；打着“规划”旗号，强行摧毁公民住宅；甚至打着“防疫”旗号侵犯公民人身自由，财产权，住宅权和隐私权。这是比偶然一次水患更大的灾难。

所以这次涿州水患更让人警醒的，不仅是当下涿州当局的拙劣表现，而且是这一事件所进一步突显的系统性错误。我们社会的当务之急，是纠正这个系统性错误。而第一步，是让人们知道这是错的。但这谈何容易。因为这个系统性错误本身就限制了对错误的揭露。这就是对宪法第35条的违背，对自由表达的压制。这次涿州当局的许多“反常”表现都与这个问题有关。据说涿州当局给民间救援队设置“邀请函”障碍，是因为它不想外地救援队将本地的真实灾情传播出去。这一猜测后来得到了一则酷似涿州当局内部文字的证实。这里说，该区“舆情巡查员”发现救援队将该地情况向外直播，就切断其网络，并抓捕若干人，并且还“击落、击毁”一批飞行器（推石头的富兰克林，2023）。这首先让我们惊讶的是，这时还有大量“舆情巡查员”。看来它认为比救助灾民更重要的，是不让外界知道有灾民。向外发送信息是宪法权利，况且用无人机探测灾情，如实报道灾区情况，也有助于进一步的救援。涿州当局不仅不提供信息，反而公然非法阻断灾情信息传播，不仅是缺少宪法教育，而且是惯成恶习了。

所以，要纠正系统性错误，先要纠正对宪法第35条的违背。这方面不仅有普适世界的表达自由原则，而且有中华远古的传统。《左传》记载，鲁大夫臧文仲说，“禹汤罪己，其兴也悖焉，桀纣罪人，其亡也忽焉。”与大禹类似，成汤也为民众做了一件有关水的事情。《吕氏春秋》记载，“汤克夏而正天下，天大旱，五年不收。汤乃以身祷于桑林曰：‘余一人有罪无及万夫；万夫有罪在余一人。无以一人之不敏，使上帝鬼神伤民之命。’于是翦其发，以身为牺牲，用祈福于上帝。民乃甚说，雨乃大至。”在今天看来，祈雨是迷信之举，但在当时却反映了成汤将其看作是自己的责任。这说明“水”仍然是国家的第一责任，无论是过多，还是过少。可以说，夏商因水而立，但仅有水还不行。成汤在祈祷中说全部罪责在他一身，愿以身为牺牲。这说明只有敢于承担错误责任，才能尽责于公共服务。反过来像大禹那样为治水过家门而不入，显然是“罪己”的结果。

因而，只有具备这两个要素——提供最紧要的公共服务，领导人承担错误责任，最初的国家才得以诞生，这也是以后所有国家最基本的原则。臧文仲是周时人物。周人崇尚夏商，主要是其罪己精神。领导人勇于罪己，一定不怕批评，欢迎批评。周朝设立风官，就是要制度化地听到百姓的抱怨。于是，周与夏商一起，被后来儒家士大夫称为“三代”，这是理想社会的代称。并非是三代没有缺点，而是指三代努力提供公共服务和鼓励政治批评的基本原则是接近天道的。而“桀纣”虽在时间上属于夏商，但其因“罪人”的恶劣品质，并不被视为三代人物。有如此传统的中华文明，显然有优越的文化资源坚持自由表达原则，批判和打击违背它的权力机构的行为。这次涿州水患中，当地当局违背自由表达原则的作法是桀纣之举，应该受到社会的严厉谴责。我们以后不应再看到对表达自由公然的压制。这才能迈开纠正系统性错误的第一步。

参考文献：

沧浪大侠，“河北日报‘盗图’事件，既不是‘技术性差错’，也不是‘审核把关
不严’”，《沧浪闲话》，2023年8月6日。
华喆，“‘科举家族’的一次返乡考试记”，《读书》，2023年第8期。
金台资讯，“河北7处蓄滞洪区启用！位置在哪、启用条件是啥、有啥影响”，《金台资讯》，2023年8月9 日。
李木子，“当局偷挖堤坝？河北村民怒说‘不护堤村子已没’”，《看中国》，2023年8月3日。
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推石头的富兰克林，“涿州救援乱象，源自主事者不在水里”，《百度首页》，2023年8月5日。
徐匡迪，“新区规划的四个方案和四个难题”，《北京知道》，2017年6月8日。
郑丹，“专家释疑蓄滞洪区：涿州何以‘保全大局，牺牲局部’”，《南方周末》，2023年8月5日。
最底层，“全涿州人民在寻找自己的市长和书记”，《最底层》，2023年8月5日。

2023年8月13日于五木书斋

《盛洪教授》分类目录

盛按：雄安再次受到关注。再发此文。（2023年8月8日）

盛按：这是六年前写的文章，但经济学理论的有效性比这长。（2023年5月16日）

对雄安定位的最权威解释是说，它要“疏解北京的非首都功能”。这说明，北京人口的巨大压力是提出疏解的主要原因。那为什么北京有如此之大的人口压力呢？是否“首都”就必然要有人流的不断涌入，那些“非首都功能”非理性地不请自来，打破了原来首都规划的理想安排？

从城市经济学的角度看，除了政治中心与军事要塞，一个城市的定位、形成、发展及其最终规模是由市场决定的。一般而言，这些城市都是在贸易通道的节点上，由于其特定的位置，到达的便利程度，长途贸易需要整休的恰当距离，改换运输方式的口岸，周边腹地的人口密度和纵深等，决定了它们的位置和基本规模。该城政府对交易活动征税，用于对市政基础设施的投资、公用事业服务和其它公共物品的提供，这些受本地财政收入规模约束的公共服务规模，而又与本城的交易活动规模达成平衡。即使是政治活动，也广义地被认为是交易活动，相应的城市规模也受制于由它们而形成的财政规模。

然而如果有政府干预，会带来一些扭曲。我们很容易发现，“北京过大”有两个原因。一是政府占有国民收入的份额太大。据我最近的估计，我国的宏观税率约为45.6%（2013）。而中央政府的财政收入份额近十年来约为48.7%，支出份额仅为16.6%。2015年，这中间的差额约为43725亿元，依赖于中央政府在地区间的转移支付。其中又分为一般转移支付和专项转移支付。前者是常规的因而也比较规范，而后者分配的具体规则并不确定，很大程度上要靠地方政府进京“跑部钱进”，即到中央政府各部门游说。尽管专项转移支付只占40%多，绝对数也是很大的。

另一部分中央政府控制的资源，是包括土地资源在内的自然资源。如果不按市场规则，政府分配或者免费划拨，或者以低于市场租金的价格分配，如石油开采的资源租税只有每吨30元左右，经常不到市场租金的十分之一。以低于市场价格获得这些稀缺资源就相当于获得了“租”。还有就是进入到某些行业的行政许可。由于有政府进入管制，这些被管制的行业就具有垄断性质，获得进入许可就获得了垄断利润。而行政许可审批的项目多达数百项。还有价格管制。管制价格定多少就大有寻租空间。据报道，国家能源局煤炭司的一个副司长，竟可获得二亿多元的贿赂，就是这种情形的生动写照。

据2010年的不完全统计，“除54家副省级以上单位的驻京办之外，还有520家市级单位驻京办、5000余家县级单位驻京办。如果加上各级政府部门设的联络处、国有企业和大学的联络处，各种驻京机构超过1万家。”（《南方日报》，2010年8月24日）尽管中央政府进行过限制和清理，但多数驻京办只是“转入地下”。更退一步，地方官员在京买房的情况也很多，这是无法阻止的。

要游说，就要有活动，有需求。为游说活动服务的产业也随之发展。据说在国家发改委旁有一条礼品街，是收礼官员处理礼品的地方。街上的商店以低廉的价格收购礼品，再以便宜的价格卖给送礼人，如此循环，也是生意。明的暗的“驻京办”本身就增加了大量人口，说有10万人也不为过。这些驻京办人员相当于常年的旅客，他们的需求带来了北京的就业增加。如果一个常年游客能够创造一个直接就业机会的话，据北京的旅游就业乘数（张佰瑞，“北京旅游就业效应和就业乘数分析”，《北京社会科学》，2010年第1期），驻京办能直接间接地创造34万个就业机会。当然，到北京的公干不仅是争取经济资源，更重要的是争取政治资源。这当然最终归结为经济利益。地方官员到北京的动力会更强，也为北京的过大作出了贡献。

“北京过大”的第二个原因，是北京市政府不仅动用北京自身的财政收入，而且动用了全国的财政收入进行市政基础设施和其它公共物品的投资。我们注意到，北京的财政支出长年超过收入，有时多达20%。与其它省会城市比，如西安的人均财政支出为1.06万，北京则是3.05万元。约三倍于西安。试想，如果一个城市的财政支出总是大于其收入，它的市政基础设施和公用事业的投资就更有可能是挪用了其它城市的资源，人均享受的城市设施也会更好，能不吸引更多的居民吗？

不仅是投资，而且公用事业或其它城市服务的日常服务，北京也占有了更多更好的资源。我们在研究教育和医疗资源配置时，发现北京是不成比例地更多享有教育和医疗的优质资源。将各省市211学校数量比上本省市人口数量，比例最高的是北京1.11所/百万人，最低是河南省0.016所/百万人，北京是河南的69倍。虽然北京的211学校也录取其它省份的考生，但录取机会也是不同的。录取机会也是一种教育资源的分配方式。以最低的四川一本录取率为1，2012年，北京的“一本录取机会比”是5.2。也就是说，北京的考生被一本院校录取的机会是最低录取率的四川考生的5.2倍。

2014年人均拥有三级医院数量最多的是北京，每百万人有3.39家三级医院。最低的是重庆，每百万人拥有的三级医院数量为0.77。北京是重庆的4.4倍。按医疗机构床位数获得的政府财政补助最多的是北京，平均为205297元/床，财政补助最少的省是河南，为26291元/床。若按居民人均获得的财政补助，也是北京最高，人均10482元，最低河南人均128元，北京是河南的82倍。

在下面的两张图中，直观地可以看出，北京鹤立鸡群，是每百万人拥有医疗卫生技术人员和三级医院最多的城市。

图1  各省市每百万人拥有医疗卫生技术人员（2014年）

数据来源：根据《2015中国卫生和计划生育统计年鉴》数据计算。

图2  各省市每百万人拥有三级医院数量（2014年）

数据来源：根据《2015中国卫生和计划生育统计年鉴》数据计算。

在政府配置资源的公正性研究中，我们创造了“财政补贴的相对损益指数”。在下图中，各省市按人均GDP从左至右从低到高排列。柱形图显示的指数是按该省市的人均财政补贴与其左右省市相比较而得出。在零以上是受益，零以下是受损。下图显示，北京又突出地成为最受益者。

图3  各省人均医疗财政补贴的相对损益指数

资料来源：天则经济研究所，《中国行政部门配置资源的效率与公正研究》，2016。

很明显，北京在医疗人均财政补贴方面占据了最优越的位置。然而又是最不公平的。按照天则所的“价值解读”，北京是在这个财政分配体系中的“极不公正获益”者，而河南、安徽、河北、湖南、江西、贵州、山东等省则是“不公正受损”者（天则经济研究所，《中国行政部门配置资源的效率与公正研究》，2016）。进了北京如此受益，为什么不进呢？于是我们看到，大量的“高考移民”进驻北京，大量的患者也涌进北京。据报道，到2014年，每天进京看病的人数高达70万人，一年高达两亿多人次（《北京晚报》，2014年4月16日）。在我们看来，由于北京集中了过多的优质资源，形成了与其它地区的“租差”，人们因此进京“寻租”，实际上也在纠正资源在地区间的错误配置。这些人进京就是一种理性行为。

这些进京的高考移民和患者也类似于常年游客。他们不仅上学看病，还要吃饭住宿过日子。仅次均门诊费用就近400元，一年下来约为840亿元。而这只是进京人群花费的很小一部分。加上其它花费，将会创造更多的就业机会。按照上面引用的旅游乘数，假定每个常年游客创造一个直接就业机会，进京就医的人将会直接间接地创造出238万个就业岗位。除了这些为了上学和看病目的来到北京的人，仅就北京的市政基础设施比较好，公用事业的服务比较配套和成熟而言，也值得成为一个北京的居民。在另一方面，北京集聚过多的人口，也提供了更多的交易机会和市场需求，也吸引着外地人口前来发展。据北京市统计局，到2015年底，常住外来人口高达822.6万人，占北京总人口的近四成（《北京青年报》，2016年1月20日）。

很显然，“北京过大”不是人们非理性地涌入北京的结果，而是政府直接配置资源打破了资源在空间中配置的平衡，人们用行动纠正这种不平衡所至。真正的解决之道是釜底抽薪，即减少政府对资源的直接配置，尤其要减少中央政府在资源的空间配置上向北京明显倾斜的作法。中共十八届三中全会决议提出的“市场在资源配置中起决定性作用”，就是解决“北京过大”的根本之道。市场大了，政府就会小；政府小了，北京就会小。而建立雄安特区的构想，实际上就是沿用着北京过去一直采取的策略，为解决人口压力问题，把雄安的土地也纳入北京直接支配的范围。从制度角度看，将北京的部分功能扩散到雄安，只不过是在建设一个更大的“北京”，同时也把北京在资源配置机制上的问题扩展到雄安，最后也不能实现一个城市的基本平衡。

沿着中共十八届三中全会的方向，中央政府确实在给政府瘦身。我们看到2015年底，财政部改进了《中央对地方专项转移支付管理办法》，强调要减少专项转移支付的比重至40%以下，并且提出“建立健全专项转移支付项目退出机制”，包括“市场竞争机制能够有效调节的，予以取消；可由市场竞争机制逐步调节的，规定一定实施期限实行退坡政策，到期予以取消。”自朱镕基时代起，国务院就一直在不断减少行政审批项目的数量，直到2015年我们还能看到国务院取消行政审批项目的最新目录。因而，从长期看，这会从根本上抑制北京人口规模的扩张。

但是，在我国目前的制度环境下，国务院的几个文件也没有那么大的威力。多年来，行政部门已经习惯了利用政府对资源的直接配置和管制牟取租金，减少甚至取消行政直接配置资源的权力，就是在损害他们的既得利益，他们因而会明里暗里地对抗各种改革措施。这也是为什么减少行政审批项目的效果并不明显的原因之一。在另一方面，北京长年受到中央财政的照顾，已经形成了一种“北京人文化”，即北京人应该享有比外地人更优越的城市环境和服务条件，因而北京与其它地区的公共服务均等化的目标，还需相当长时间才能达到，人们还会视北京为向往之地。所以从相当一段时间来看，北京不会变小，似乎总应有一个地方分担北京的部分功能。

偶然地，这就是雄安。但“分担北京的非首都功能”的雄安能否成为又一个上海或深圳呢？似乎不可能。这是因为，如果一个城已经定位，它的发展潜力依赖于它在贸易节点上的重要性和其腹地市场的纵深程度。应该指出，上海和深圳并非政府定的位，而早由市场定了位。深圳紧邻香港，在上世纪80年代初，香港在地理上是中国大陆上最大的贸易口岸，不仅有最大的港口，还有为贸易口岸服务的成熟和丰富的现代服务业。深圳的腹地则是珠江三角洲和珠江流域。深圳与香港在城市功能上是一体的。上海则曾是近代以来东亚最大的贸易口岸，只是在计划经济年代衰落了。只要实行市场经济，它自然会崛起。更不用说，它的腹地是长江三角洲和长江流域。

反观雄安，则没有这样的条件。本来海河流域和华北地区已有天津的滨海新区作为出海口，且有京津冀晋等省为腹地，多年以来，滨海新区发展迅速，是全国除了浦东以外发展最好的开发区。在该区努力的基础上，这显然得益于其地理位置。如果有更好的制度环境，并疏通其腹地的交通设施，滨海新区是最有条件挑战上海和深圳的城市。而雄安距滨海新区口岸虽只有两个半小时的车程，但终究比滨海新区本身要远。试想，如果有一个离口岸更近的地方，为什么要到更远的地方去呢？如果是由市场决定，绝不可能有一个与上海和深圳匹敌的贸易中心会在雄安崛起。雄安附近的保定的现状已经说明问题。保定只是一个中国北方貌不惊人的中等城市。

再则，如果将雄安定位为“疏解北京部分功能”，则与上海与深圳的定位完全不同。如前所述，上海和深圳首先是贸易口岸，以贸易为中心，才发展出其它产业。直接为贸易服务的金融业、信息业、贸易服务业、物流业等应运而生；由于贸易带来市场，也就推动了制造业的发展；由于市场需求和产业竞争压力，科技创新才会兴旺起来。而雄安疏解的所谓非首都功能，很大一部分还是政府分配资源的功能。如果说贸易、金融、制造和科技是“生产性的产业”，则政府分配财政资金和行政审批项目则是“非生产性的”，只是在转移和分割生产性产业创造的价值。

如果雄安仍坚持“北京优越”的财政配置理念，创造出“地区租差”，还会吸引许多外地人前来“寻租”。寻租行为会将行将消散的部分租值留住，显得似乎有些价值，但并没有创造新的价值。而如果政府限制这些寻租行为，结果是将创造出来的“地区租差”大部分消散掉，更是对资源的浪费。就类似于，如果有人愿意出高价住进“高干病房”，则是对本来就空着的高干病房效率的提高，医院有收入，自己也有消费者剩余；但如果禁止这样做，则高干病房就虚位以待个别高干随时住下，在平时则以空置的形态浪费资源。这种寻租的冲动显然也不是一个城市发展的终极动力。

那么，将一些国企总部或大专院校迁入雄安是否有着生产性的意义呢？如果真把国有企业当作企业，它们为什么要迁到雄安去呢？为什么不根据企业的真正需要选择总部落脚点呢？这些国有企业之所以长期以北京为总部，只有一个非常简单的原因，就是它们不付地租。因它们占有的土地是原来计划划拨的，在改革开放以后也没有向它们征收过地租。这些企业甚至占据着市中心的高地价区域，只是没有按照市场价格付费，所以就没有搬出的理由。反过来，如果要求它们按市场地租支付，它们就会自动搬走，何需搬到雄安？至于高校，本来就不太喜欢和满足城区内的校舍，所以已有不少高校搬到了那些愿意以低地价吸引它们的郊区卫星城，如昌平和良乡等，有的甚至在其它城市，如珠海和深圳等建立分校。

当然，如果中央政府真要下定决心建设雄安，至少在短期内会看到效果。因为一个城市的发展还有赖于基础设施的建设。如果有数千上万亿的资金砸下，在雄安与北京和天津之间建设更优越的城际交通，雄安本身的市政基础设施和公用事业优于周边的城市，还是会吸引不少企业和居民。但由于与上海和深圳相比，雄安既不以贸易口岸定位，也就不能引致相关产业，包括生产性服务业和制造业的发展，因而缺少生产性产业的终极动力，它永远不可能达到深圳和上海的水平。由于没有真正的生产性产业的支撑，若雄安只以本地的税收维持城市运转，则其规模会受到很大限制，远达不到决策层所预想的规模；若硬要支撑规模，则在财政上会入不敷出，更可能成为中央政府的财政负担。

相反，中央政府的直接介入，政府对资源配置和制度环境的直接插手，却可能带来负面结果。要想建立或扩展城市，一个最重要的问题就是土地问题。土地问题最重要的是产权问题。当雄安项目刚一公布时，政府就马上叫停房屋买卖，也就预示着中央政府不打算按照市场价格收购土地。在这里所谓的市场价格，就是把雄安前景估计在内的定价。但这不是因为中央决定才有的前景吗？雄安居民们不这么看，他们认为就像中奖一样。谁说中的奖不是自己的？这会带来中央政府在征地时与当地居民的冲突。迄今为止，征地冲突还只是地方政府与居民的冲突，雄安则会把中央政府推向第一线。中央政府如果用强，高压低价获得土地，它今后怎么还能弹压地方政府不再强拆？如果按照市场价格，就会支付高额的财政资金，就会拖累中央财政。

上世纪八、九十年代设立深圳特区和浦东开发区时，我国的市场化改革刚刚起步，中央政府不需出资金，只要给政策，就能造成明显的“制度落差”，形成对资金的强大吸引力。而今市场制度基本在全国形成，再优惠的政策也不见得能造成“制度落差”，中央政府就只能靠钱去堆。但这本身又是问题。比如说，同样是一万亿元，政府投和民间投的意义和效率都不同。民间的投资是对制度环境和市场前景的认可，它本身就是强烈的认同信号；而政府投只是执行命令，并不能判断自己命令的价值。由于政府投资，政府可能会误以为城市发展要靠严密的计划，而忽略了城市生成和发展主要依赖于市场机理，依赖于人们逐利形成的自发秩序，因而这个计划经济的小试验最终会以失败告终。

如今有关雄安的议论多如牛毛，涉及对未来的判断，谁都不能断言谁对谁错，即使学富五车的学术权威或大权在握的政治精英。最终要看雄安发展的结果。但城市的发展需要较长时间才能见分晓，虽然不会用一千年，三十年总要等待。

2017年4月11日于柏林

2017月4月12日同步首发于《金时中文》和《中评网》

《盛洪教授》分类目录

盛按：又看到宣称要“发展壮大”民企的文字。宣言有好坏，即使有好的，还有真假问题。辨别真假要看历史，要看行动。看历史就是假的；看行动，先还被诬入狱的企业家自由，将财产还给他们。但个案还很难让人认为是普遍法则。还有三个“制度信号”。一是表达自由，一是约束权力，一是司法公正。如果这篇文章看不到了，那还信它作甚？（2023年7月21日）

盛按：最近听说当局为了增强民营企业家信心，对个别有影响的企业家承诺保证安全、财产权和出入自由。这个具体举措固然比空洞宣言进了一步，然而仍让人难去狐疑。这个承诺很可能会在以后被承诺者以“过时了”而废弃。当局应该做的，一是将对个别人的承诺变成一个一般原则，普遍适用于所有民营企业家、所有公民，其实这就要求当局遵循宪法和法律；一是让民营企业家以致所有当事人自己有手段和途径保护自己的权利，比如他们能够申辩，举行听证会，和平请愿，诉诸公议，企业家陪审团，反诉滥权……，而不依赖于当局的承诺。这篇2018年发的文章将提升民营企业家信心的落实宪法第35条，约束权力和司法公正称为三个“制度信号”，这种“信号”可不是一两个案例就能让人信的，而是要经历十年以上没有负面案例的考验。（2023年4月3日）

盛按：过度防疫结束，当局又要讲经济，讲民营企业，讲信心了。“信心”可不是讲出来的。经济发展的制度基础是产权制度，它是市场制度和法治交互结合的产物。如果没有对产权的保护，民营企业家不可能建立起信心。如果没有保护产权的至少十年的历史，也不可能让人有稳定的信心。保护产权意味着，对行政权力要加以约束，不能动辄干预或限制市场，要为包括企业家在内所有公民提供公正司法，对滥权侵犯产权的行政部门及官员要绳之以法。一边侵犯民营企业产权，陷民营企业家于囹圄，一边却期待他们创造价值，就如同挖掉树根却希望获得果实一样荒谬。（2022年12月22日）

盛按：从2018年底到现在，我们一直听着“保护民营企业家”的宣言，但民营企业家被侵害的事件屡屡发生，直到大午事件终于达到一个高峰。如果一个政府宣称要保护民众的安全和产权而不抓强盗，“保护”就是空话。如果不对违宪违法侵害民营企业的地方行政部门采取霹雳手段，“保护民营企业家”的文件就是一张白纸。再发2018年的文章。

从9月12日吴小平发表有关“民营经济离场论”的文章到习近平先生11月1日发表讲话之间的事情，被有些媒体称为“民营经济惊心动魄的50天”。这大概不算夸张，但不能称为正常。为什么一个普通的评论者，毫无官方背景，却能掀起如此大浪，非要中共总书记亲自出马才能平息？《人民日报》紧接着发表文章，称此举“给民营企业家吃了定心丸”。不料竟引来网上一片嘲讽。有些人说定心丸的效力没有多久，有人说这是“话疗”。还有人拿出几十年的《人民日报》，称“定心丸”已经吃了好几十年。还有学者评论说，“自己人”的说法反而让企业家不安，因为在自己人和非自己人之间才能建立平等的契约关系，对“自己人”反而可以不讲规则。如此等等。这是为什么呢？

孔子说，“始吾于人也，听其言而信其行；今吾于人也，听其言而观其行。”这也许也是民营企业家对政府政策认识过程的写照。实际上，“保护私有财产”，“保护非公经济”的原则早已写入《宪法》，近些年来历届中共代表大会决议也都强调“毫不动摇地鼓励、支持、引导非公有制经济发展。”仅从最近十几年来看，我们已经看惯了政府安抚和力挺民营企业的各种政策、文件和讲话。例如在胡温时期，政府出台过非常著名的新旧《非公36条》，即《国务院鼓励支持非公有制经济发展的若干意见》。“旧非公36条”出台于2005年，其中就有“完善私有财产保护制度”，“ 贯彻平等准入、公平待遇原则”，和“加大财税和信贷支持力度”等条款。这在原则上与这次习近平先生的讲话没有太大区别。

然而，就在“旧非公36条”发布之前不久，2004年，就出现了两个侵犯和打击民营企业产权的著名案件。一个是铁本案件。在这一案件中，铁本公司被指违规进行投资和征用土地，董事长戴国芳被拘捕，之后又以“虚开抵扣税款发票罪”被公诉，徒刑5年。实际上，民营企业的投资应是它的经济自由，本来无需谁来批准；而征用土地则是当地政府批准的，如果有错，也是相关政府部门的错。另一个案例是陕北油田案。2003年，陕北地方政府突然强行将原由民营企业经营的几千口油井资产“收归国有”，只给相当于投资额的20%的“补偿款”。面对投资者们的抗议，当地政府滥用强制性公权力，竟诬投资者们是“寻衅滋事”，将其中一些人投入牢狱。投资者们的律师也被以“非法扰乱社会秩序”罪被拘留。这几乎就是光天化日下的抢夺。

这两个事件都是直接侵犯民营企业产权的案件，并且都发生在“旧非公36条”前后。如果真能够落实“完善私有财产保护制度”，即使这种案件已经发生，也会在其后的处理中加以纠正。对铁本董事长戴国芳的公诉虽与项目本身无关，但项目却因此下马，铁本花巨资购买的设备就迅速贬值，几为废铁，私有产权没有得到保护、却受到了来自政府的侵害。陕北油田的投资者们也最后也大蚀其本、铩羽而归。同样，他们的损失不仅是由于政府不保护产权，而且就来自于政府的强制性收回。而更谈不上“贯彻平等准入、公平待遇原则”，这两个案件都有赤裸裸的所有制歧视，就在铁本下马之时，宝钢、武钢等国有钢铁公司都宣布了新的大规模投资；而“收回”陕北油田的起因，就是要“收归国有”。其实，不是“旧非公36条”，而是这两个案件给了民营企业家最真实和最强烈的信息。

数年后，2010年，国务院又出台了“新非公36条”，重点在市场准入方面做了细化，如鼓励民营企业进入电信基础业务，电力，石油，交通等基础产业领域，进入供水，供气，供热和垃圾处理等市政公用事业领域，进入医疗和教育等社会事业领域。然而，就在“新非公36条”出台的同时，陕西省的凯奇莱案正难解难分。这正是一个“新非公36条”所涵盖的鼓励民营企业进入的领域。此案主要起因于，合约的国有一方，西勘院以“合同内容与陕西省人民政府召开的会议纪要有关政策不相一致”，撕毁与凯奇莱公司签订的合约。据称其真正原因是西勘院在勘探中发现了价值千亿的煤矿储藏。就在2011年，陕西省高院重审凯奇莱案，宣布其与西勘院的合约无效；凯奇莱公司被工商局取消登记；其法定代表人赵发奇被抓捕入狱。

另一个大案就是曾成杰案。曾成杰及其湖南三馆房地产公司与当地政府签订了合同，承担了当地三个公共场馆的投资建设，并在政府鼓励下，进行了公开集资。但当出现金融政策变化和金融危机时，当地政府及其官员率先退出，又将违约责任推给了企业家。在曾成杰的公司有能力偿还，并且愿意偿还的情况下，竟判他死刑，并将他的公司低价卖给了一家国有企业。在这时，曾成杰不仅没有保住产权，连性命都丢了，遑论“市场进入”了。在这时，哪个信息更真实，“新非公36条”还是曾成杰死刑，就不用争论了。其实就是在2010年左右，还有一个更为重大的事件，就是“重庆打黑案”。这里的所谓“黑社会”主要是一些民营企业，共有13人被执行了死刑。在薄熙来倒台以后，也没有再对这一大案进行重审和甄别。更有李庄指出，在这一运动中重庆公安局没收了1000亿左右的资产，而进入国库的只是9.3亿左右。

2016年，中共中央和国务院又发布了《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》，把“保护产权”提到了新的高度，并提出“平等保护”，“全面保护”，“依法保护”和“共同参与”等五项原则。用心不可谓不端正，言辞不可谓不真切。其中有“完善政府守信践诺机制”一节，强调“对因政府违约等导致企业和公民财产权受到损害等情形，进一步完善赔偿、投诉和救济机制，畅通投诉和救济渠道。”然而，就在这个文件发布之后，对民营企业产权的侵犯事件却有越演越烈，也越来越普遍之势。例如民营企业普遍被要求建立中共党支部，至2016年底，已有68%的非国企已经成立了党组织。这不仅会带来成本的增加，而且会用政治组织的原则去干扰公司治理结构的决策，从而导致民间产权的不安全。2017年底在北京进行的驱赶外来居民和拆除楼顶广告的政府行动中，又既不提前告知，也没有对资产损失的补偿，受到损害的民众和民营企业根本找不到所谓的“救济渠道”，令上述中共中央文件如同废纸。

这次习近平先生与民营企业家座谈时的讲话，又强调要“保护企业家人身和财产安全”，要“在市场准入、审批许可、经营运行、招投标、军民融合等方面，为民营企业打造公平竞争环境，给民营企业发展创造充足市场空间”，还承诺要“要加大减税力度。”然而几乎与此同时，我们看到“大午康养小镇生态养老中心所建8栋住宅楼，被徐水区国土局没收了，理由是未批先建。”北京天则所咨询有限公司被海淀工商局吊销执照，理由是从事了应该申请许可但没有申请的“教育培训”项目。前一个事件直接侵犯了民营企业的财产安全，后一个事件则在加强市场准入的限制，扩大审批的范围，直接抗衡习近平先生的讲话。

政府决策者制定的文件和讲话似乎与我们感受到的事实形成了鲜明对照。这是他们不够真诚、言不由衷吗？并非如此。实际上，政府决策者非常清楚，民营企业是我国经济的主要支柱，财富涌流的主要来源。正如习近平先生所说，民营经济“贡献了50%以上的税收，60%以上的国内生产总值，70%以上的技术创新成果，80%以上的城镇劳动就业，90%以上的企业数量。”如果从增量来看，民营企业贡献了90%以上的新增GDP，100%以上的新增就业（即还填补了国有企业减少的就业）。他们也知道，民营企业的效率和创新力要远远高于国有企业，并且国有企业的发展主要依赖于民营企业的发展。因为现在国有企业大多集中于上游的基础性产业，如金融，电信，电力，铁路，石油等产业，只有下游企业发展了，它们才能从下游企业的收入中分得自己的份额，并且是垄断的份额。

然而，在另一方面，政府决策者又是税负增长的直接受益者，而国有企业高管集团与行政部门官员集团其实就是一个集团，两个集团在仕途阶梯上的位置是可以互换的，所以他们不会在制约和监督财政支出方面下大力气，也不愿“打破”国有企业的垄断，甚至不愿意加强对滥用公权力的约束。在相当长的时间里，这些作法并没有直接产生显著的负面结果，是因为在改革之初，由于政府的参照系是计划经济时期，当时不仅百姓穷，政府也穷，所以当时的税率也很低。但随着市场经济的发展和财富的涌流，政府由于没有受到有效的约束，所以在不断地提高宏观税率，也在利用行政权设立垄断权，并且对利用公权侵夺民营企业资产的官员也相对放纵。这就是为什么在知道民营企业重要性的前提下，还要不时侵夺民营企业的原因。

在相当长的时间里，保护产权和不约束公权似乎并行不悖。这是因为，税率是一点儿一点儿提高的，而且起点很低，在提高的过程中，民营企业虽然感到利润率在减少，但离临界点还有一段距离，所以并不构成很大的问题。而利用公权侵夺私产的情况在最初还比较零星，人们往往认为是偶然事件。但当税率提高到相当高度时，一些经营不太好的民营企业首先感到了压力，他们会发出税负太重的抱怨。而利用公权侵夺私产的行为由于没有受到制度的约束和惩罚，越来越为更多的人所仿效，相关案件越来越多，侵夺的单位规模也越来越大。也就形成了民营企业家感受到的税负太重和产权得不到保护的一般认识。对于政策制定者来说，也就出现保护产权和不约束公权这两个原则的最初冲突。

最后，当民营企业家人心浮动，没有信心继续投资，甚至要移居海外时，累积的结果会影响宏观经济状态。如2016年上半年，我国民间资本投资的增速逐月下降，到7月份仅为2.1%，宏观决策者感受到了问题的严重性。不能不说，2016年中共中央和国务院发布的《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》，在很大程度上是为了应对当时的这一重要问题。这次习近平先生11月1日的讲话，也和当下的严峻经济形势相关。即民营企业已大面积地财务性亏损，即净资产收益率已经低于无风险利率与合理风险溢价之和；经济明显下滑；同时外有贸易战压力。因而中央政府对民营企业的这两次出手都具有“短期功利主义”性质，即只是为了解决当下问题，当问题“被解决”或不太严重时，就不再去注意坚持《意见》或讲话中提出的基本原则。这种情况发生过很多次，如前所述，民营企业家们也就只能把这些《意见》或讲话看成是急时抱佛脚。

在2016年国家发改委邀请专家讨论《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》，我和一些专家就强调，多少文件不如一个案例。自那时起，中央政府还是推动着一些冤案的重审。比较著名的有凯奇莱案，最高院终审判凯奇莱公司胜诉；吴英案重审减刑；赵守帅案重审无罪；还有重审顾雏军案，重审牟其中案等等。最近刘鹤先生又强调“一个行动胜过一打纲领”。11月12日，最高法院又发布了《为企业家创新创业营造良好法治环境的通知》（法〔2018〕1号），强调要把上述文件或讲话的精神落实到司法实践中。这显然是一个比较大的动作，意图让人们听其言，也观其行，尽管还有短期功利主义性质，但已经站到了一个制度化改变的门口。一方面，这种行动还保留了运动式的风格，还是在配合当下的政策，人们有理由认为只是做做样子；但在另一方面，一旦落实到司法体系，这些案例就有可能起到示范作用，开启新的持久有效的制度。

不过，无论如何，这还不够，还不足以让民营企业家放心。更重要的，不是平反几个冤案，而是要有制度保证，不再发生新的冤案。上述最高法院的那个《通知》的题目就像一个针对一部分人的特例，而不是被成文宪法和法律准确描述，适用于所有人的，并被司法机构遵循法律正当程序实施的正常制度。而所谓“平反冤案”一词有着内在悖论。如果在重审之前就知道是“冤案”，那它就会被看作是在此之前故意制造的；如果从概率角度讲“冤案”，那就是承认现有的司法制度是有问题的，而问题就是它不遵循法律正当程序。而“平反”作为一个行政目标，其过程更有可能是进一步无视公正的司法程序，同样的手法也可以重新制造冤案。真正能够稳定人心的，就是对制度的稳定预期。当一个人坚信，他能按照宪法和法律文本，通过一个法律正当程序，抗衡政府行政部门的干预，得到一个大致可预期的结果，他的心才会稳定。

那么，涉及到民营企业家的稳定预期的制度是什么？就是能够约束和制衡公权力不被滥用的制度。“保护产权”这四个字，不是一旦被说出来就自动实施了，实际上要由一组制度结构来保证，要由一系列制度性操作来实现。这包括，抱怨，警示，申请，诉讼，裁断，实施和约束等。扼其要，（1）人们要有抱怨或表达意见的权利，即《宪法》第35条规定的权利得到保障；（2）约束政府行政部门的制度；即政府不当干预的错误能够得到纠正，错误当事人受到惩罚；（3）一个独立的司法体系，人们不会因党政干预从而被拒之于法院门外，人们可以预期这一司法体系内的人致力于使案件得到公正审理；等等。

首先，如果没有抱怨和表达意见的权利，人们甚至都不会知道，企业家的权利是否受到了侵犯。所以它是首要的权利。反观这些年，企业家们抱怨的权利实际上受到了压制。不少侵犯产权甚至伤害生命的案件没有得到公共表达。例如曾成杰是在2013年被判处死刑的，直到2015年才被执行死刑，但在此期间，并没有听到相关的舆论声音。据曾成杰的律师王少光的助理，她在一年多的时间里“几乎跑遍了所有的网站、报纸、杂志，得到的都是‘负面报道压力太大’、‘有领导不让发’等答复。”与之对比，吴英案则在一开始就诉诸舆论，天则所也曾专门为吴英案开过讨论会，其结果，是吴英从死刑改为无期。而在曾成杰被杀害以后，我们专门召开的曾成杰案研讨会，也受到了严重干扰，会场两易其地，若干专家因受压力不能到会。因而，如果不能保证《宪法》第35条得到实施，就没有让企业家们放心的第一个“制度信号”。

除了上述两个会，天则所还召开了不少有关企业家案件的会议。如孙大午案，凯奇莱案等。应该说，天则所是我国少有的为民营企业声言的民间机构。天则所设有中国企业家研究中心，近些年来每年都发布《民营企业生存与发展环境指数报告》，召开有关民营企业生存与发展研讨会等。2016年底，我们发布了《中国民营企业税负问题与税制改革研究报告》。这是基于对四个省市100多位企业家的座谈，113个企业的有效问卷进行的研究。报告指出，中国民营企业税负太重，几乎到了“死亡税率”的程度。但这种声音很快就召致了压制。更为严重的是，就在几乎习先生讲话的同时，北京天则所咨询有限公司被以极为荒谬的指控吊销执照。这是一个为民营企业发声的民营企业，它的存否，就是一个“标志性的制度信号”，如果它不能生存，其它有关“自己人”的定心丸还灵验吗？

第二个“制度信号”，就是对政府行政部门的有效约束。一个最简单也是最重要的约束就是政府行政部门要遵守《宪法》和法律。《宪法》第11条规定，“国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法的权利”。而行政部门只是在《宪法》框架下建立的公共部门，只应是为了服务于宪法权利（包括非公产权）的次级的和派生的权力。因此，政府行政部门应该遵循的一项重要原则就是，产权高于行政权。当我看到一个徐水区国土局竟认为它有权力没收一家民营企业的资产时，就知道它没有一点对宪法的理解和对产权的敬畏。当然这不只是一个徐水区国土局的问题，而是全国行政部门的普遍问题，否则就不会出现北京大规模驱赶外来居民和强拆楼顶广告的恶性事件。直到现在我们还在看到不少行政部门在肆无忌惮地以公权名义侵犯产权。这些侵犯行为即使由于某些原因而被叫停，也没见到行为当事人受到处罚。所以，人们也需要有一个对行政部门侵犯产权行为处罚的“标志性事件”。

第三个“制度信号”，就是司法独立。这是宪法原则。《宪法》第131条规定，“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。” 一个首要的标志，就是民营企业（当然是所有公民）能否获得司法服务。现在干预司法独立的最重要的手段，就是迫使法院“不受理”民营企业对政府行政部门的诉讼。如大午集团想就其广告牌被拆起诉当地政府行政部门，但法院“不受理”。显然，“保护产权”是一个普遍需要的公共服务，不能只靠政治领导人说一句话，而要靠遍布全国的一般司法体系。一个法院动辄就“不受理”一个正当起诉，民营企业的产权安全就没有救济手段。在这种司法体系下，“保护产权”难道不是一句空话？况且，即使法院受理，也有一个能否公正审理的问题。在法院受到行政权的直接和强力干预下，是否还存在公正审判呢？显然不能。首先是不能遵循程序正义。

例如重庆打黑案时，竟然会出现委托人检举自己的律师的荒诞一幕，并且在李庄案庭审中，所有八位证人均不能出庭作证。又如在辽源市中级法院王成忠二审时，审判法官及其团队与被告是同事关系，却不能依法回避。除了不遵循回避制度，直接向证人施压外，我们经常还能看到的，就是对法律过程的非官方主体的施压，如直接对民营企业聘请的律师施压。这反映了，政府部门还是把司法体系看成是自己的工具，而不是生成正义的机制。总体来讲，目前我国的司法体系由于不能落实司法独立的宪法原则，而不能受到大家、包括民营企业家的信赖。因而，逐渐改变人们的印象，就要首先有一组“标志性事件”，如（1）对法院无理“不受理”行为的惩罚；（2）对施压于律师或证人的行政部门人员的惩罚；（3）对不遵循程序正义的法院的惩罚；等等。找到这类案例并不困难，可以说俯拾皆是，关键是要下定决心。

只有给出这些制度信号，并且正心诚意地持续进行制度变革，不管有无“定心丸”，人心自安。虽然以往的“短期功利主义”目的还能达成，但“定心丸”的效力会随着服用次数的增加而递减，直到最后衰减殆尽。因而，即使只是为了当下目的，执政当局也只能采取有利于长远的制度性改革。同时，执政当局的眼光也应从短期变为长期，从只顾自身的利益转变为关照所有人的利益。尽管这有点儿形势所迫，但也到了应出现某种超越意识的时候了。现在我们看到的对言论的压制，对行政部门的放纵，对司法过程的扭曲，都是一次博弈思维，即只从当下的输赢看待问题。然而实际上，这些在一次博弈中获胜的人，都会在多次博弈中输掉。例如压制别人的抱怨和批评，就会使自己作出错误判断和错误行为；借用行政权力侵夺企业财产，抢来的财产却不是财产，而是罪证；直接干预司法导致不公正，最终可能对自己也不会公正；等等。因而，对于执政当局以及对任何人来说，公正的制度就是最好的制度。

中国今天的情形，也许再清楚不过地展现出市场制度（私人产权）与法治体系（约束公权）在原则上的同构性和功能上的互补性。这种关系早已被曼瑟·奥尔森所揭示。他在“独裁、民主和发展”一文中说，“使个体拥有最大限度的经济发展的权利所需条件，恰恰与维持一个持续的民主政体所需要条件相同。显然，如果个体 …… 缺乏自由表达的权利，缺乏受到保护的财产和契约的权利，或者如果法治不被遵循，…… 那么一个民主政体是不能生存下去的。因此，一个民主政体所需要的法院体系、独立的司法权、以及对法律和个体权利的尊重，同样也是保证财产和契约权利所需要的。”（中译文载《现代制度经济学》（第二版），上卷，第409页，中国发展出版社，2009）。也就是说，市场经济内涵着约束公权的法治原则。况且在今天，在保护私产和不约束公权之间已经没有缓冲和腾挪的余地，解决当下问题，也需长远之策。

孔子说，“我欲托之空言，不如载之行事之深切著明。”制度不是抽象的，它是由具体的众多的人互动形成的。因而制度变革必然有具体的行动，和由此带来的制度信号。也要相信，任何人都不会比别人更聪明。如果再玩一次安抚和假装被安抚的游戏，贻误的只是时机。在诸多具体行动中，司法改革的具体行动也许最为重要。因为司法制度是通过判例向社会宣示正当行为规则的制度，而不是对每个人进行监督，时时刻刻干预到细节的制度。后者不仅无法达成，也是弊端丛生。因为它无法解决谁来监督监督者的问题。一个案件的公正裁决比这个案件的结果对某一方（如政府一方）有利，更能带来对执政当局的利益，这个利益就是民众对其公正性、从而政治合法性的认可。因而，在民营企业普遍亏损，民营企业家无心经营的当下形势下，把挽救危局转变为落实宪法权利，实现司法独立，切实约束行政权力的改革行动，应是正着。

2018年11月30日于五木书斋

2018年12月5日《FT中文网》与《中评周刊》同步首发

《盛洪教授》分类目录

最近“桥刑”事件——将建桥的黄德义等18人判罪事件引起公愤，不少法学家及时发声，谴责这一判决。其中罗翔教授指出，法官歪曲事实，强用“寻衅滋事”罪名；并指出，根据现有法条，黄德义等人至多是违反了行政法规，而处罚不应是刑事处罚。如此滥用司法，“背离了人之常情、世之常理，反而损害了司法自身的权威。”（2023）韩旭教授则批评此判决是“机械司法，不顾情理”，同样指出了适用“寻衅滋事罪”的错误，并强调对行政犯的定罪要谨慎（2023）。然而，大概是大陆中国的法学局限，或策略性考虑，法律人们似乎都默认了行政当局对公民造桥的限制，甚至跟着官媒称“私造”。他们在这方面为造桥者的辩护只是说“虽然他们违法了，但不要惩罚过重”。

看来，公民有没有权利造桥是个关键问题。我们先看看为什么会有政府。公共经济学理论告诉我们，政府的存在是为了解决公共物品难题。所谓公共物品，通俗地讲，一是投入太大，私人无力筹集和承担；二是无法收费，即无法排他地分别向个人收取费用；这就是所谓“外部性问题”。解决这个问题的方法就是建立政府。政府可以采取收税的方式解决投入太大和无法收费的问题。政府规模大自然筹集的资金多，税收的强制性解决了无法分别收费的问题。然而这样一来，提供公共物品就是政府法定的义务，但这一义务在公民自己可以提供公共物品时就可以免除，但仍有帮助义务。

这种“提供公共物品是政府义务”的看法古今皆同，“桥”在中外观念中就是典型的公共物品。这在中华文明中源远流长。《白氏长庆集》记载，唐朝时，有一个刺史在冬天看到有人涉水过河，心中怜悯，下车去帮助他。观察使批评他不及时修桥，却施小恩小惠。白居易判道：“津梁不修，何以为政？……启塞既阙不修，揭厉徒哀其冬涉。事关失政，情近沽名。”（转引自陈重业，2009，第57页）意思是说，连桥都不修，这个官是怎么当的？不修桥，却以助人过河夸耀自己恤民之心。这是政府失职，却用来沽名钓誉。这种没有尽到政府义务的行为可不是批评一下就完了。《唐律》有“失时不修堤防”条，其中规定，“其津济之处应造桥航及应置船筏而不造置及擅移桥济者，杖七十，停废行人者，杖一百。”（转引自陈重业，2009，第57页）这条规定让我们知道，早在唐代法律就有对官员不履行政府义务的惩罚，一个经典的政府义务就是造桥。

而在另一方面，在乡间许多较小河流上，又有大量民间建造的桥梁。民众造桥不需要官府的批准。只要他们筹集到足够的银两就可以开工。这些桥梁至今还留在中华的大地上，成为美丽的人文风景。许多江南古镇，如周庄，同里，西塘，南寻，宏村，西递等等的桥梁，至今是重要的旅游资源。在传统中国的乡村，捐钱造桥是善举。一般是大户出大头，一般乡民平均出，也有的是到更大范围的地方去筹资。如婺源彩虹桥就是由僧人胡济祥和建筑师胡永班筹资兴建的（齐志斌，2014，第64页）。还有很多古桥，年代久远，谁人出资建造已不可考，但流传了一些造桥传说，如西湖断桥据传是段家夫妇建造，至少可证不是官府所造。直到明清民国，这一传统一直存在。据说毛泽东的父亲就曾为家乡的一座桥的建造捐过钱。这就是民间从来就有造桥权利的传统。

怎么到了大陆中国的今天，老百姓就没有造桥的权利了呢？我们已经知道，政府有提供公共物品的义务，但由于大陆中国经历了一段计划经济的历史，在这种经济中，政府以计划更为优越为理由，实际上剥夺了所有公民的经济自由，他们连生产私人物品的权利都没有，遑论公共物品。不能自行成立企业，这导致许多产品或服务没人提供。然而政府既然以计划优越为名排除民众的进入，就应有义务提供所有的生产和服务。但因为效率低下没有能力提供像市场那样的生产和服务。这时如果允许民众进入，就会立刻瓦解计划经济，因而为了维持计划经济，它又继续将所有公民排除在外。于是政府从有义务，到垄断提供，到无法提供，到垄断不提供，再到剥夺公民自己提供的权利。自己做不了，又不让公民做，这就是计划经济的逻辑，也是它必然低效率、必然失败的原因。

改革开放打破了计划经济体制，公民的经济自由权利得以回归。我们今天一般不会认为我们没有办企业的权利，而这正是计划经济时期、甚至是改革开放初期的常态。然而，改革开放将私人物品领域大部分归还给了公民，但计划经济观念还在一些私人物品领域，一些看似公共物品的私人物品领域，或一些准公共物品领域负隅顽抗。私人物品领域，例如住宅。行政部门宣称，公民不能在集体土地上盖房，或盖房要经过它批准。它用《土地管理法》对抗《宪法》中的集体土地所有权，用《规划法》对抗《宪法》中的住宅权。宣称没有经过它规划的房屋都是“违法建筑”，并采取超越行政处罚的方法——强制摧毁公民的美丽家园。殊不知，如果从改革开放之初到现在都遵循它的所谓“规划”，就根本不会有中国奇迹。因为正是因为它宣布“违法”的“小产权房”提供了24%的房屋，在深圳等城市提供一半的住宅面积，为大量民工提供了低价的住宅，才使低成本的中国产品成为现实（盛洪，2019）。

那些行政部门还把计划经济观念用在看似公共物品的私人物品上。用公共物品的定义衡量，投入大，无法收费，以今天民间资金的实力，建一座相当大的桥已可以是私人物品。黄德义的建桥投资13万是很小的，许多公民都有独自的能力出资；而过桥收费本没有什么困难。甚至有些过去看来很“公”的公用事业，如城市自来水，管道燃气，有线电视，宽带，污水处理，城市绿地等等，只要解决好进入管制和价格管制问题，仍是可以由企业提供。自2002年开始，建设部就推动市政公用事业的市场化，推动公私合作体制（PPP），有大量的民营企业进入到公用事业领域。有人会说，这些民营企业的进入不是还得政府批准吗？当然。但原因不是政府有权力限制企业进入，而是这些公用事业具有一种性质——自然垄断，使得进入的企业有垄断优势。因而对进入的管制是为了限制利用自然垄断地位。所以进入公用事业经常采用竞标方式，对成本或价格的竞争，以选择更好的企业和限制价格。

在有时，桥也被赋予了垄断权。这区别于自然垄断权，因为技术上随时有可能在旁边再建一座桥，打破垄断。著名的查尔斯河桥案就与这有关。约翰 ∙ 汉考克及其伙伴获得特许在波士顿查尔河上建桥收费；但当有人要在河上再建一座桥时，他提起了诉讼。认为第二座桥损害了他的经济利益。法院裁决他败诉。理由是，为了公共利益，私人产权——垄断权排在第二。这个案例说明，第一，私人是可以建桥的；第二，当初的特许是垄断权的特许，而不是造桥的特许；第三，这个垄断权不绝对，它要向公共利益让步。

上面的例子告诉我们，我们说公民有权利造桥，并不意味着政府不能有一点介入。如果公民需要垄断权（为了鼓励提供公共物品），就需要有政府的保证。除此之外，桥对航道的影响，桥的质量和安全，甚至收费水平，都可以由公共机构或非营利机构提供意见或指导。但是这种航道管制，安全管制或价格管制只是派生的、辅助性的权力，决不能用来否定公民造桥的权利。权利（rights）和权力（power）关系是源流、本末的关系，权力是用来服务权利，改善权利的行使，而不能以侵夺权利的形式施行；那就违背创立权力的初衷。而在“桥刑事件”中，先是当地水利局对其罚款三年，后来又强行拆除，最后将黄德义等人逮捕，并不是合理的辅助性的介入，而意味着否定黄德义等人造桥的权利；用权利赋予的权力侵夺权利。

据说这样做是根据《中华人民共和国水法》第六十五条规定：“未经水行政主管部门或者流域管理机构同意，擅自建设桥梁……由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期补办有关手续；逾期不补办或者补办未被批准的，责令限期拆除违法建筑物、构筑物；逾期不拆除的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款。”这一条款是上述计划经济观念的延续，它在文本上完成了政府从有义务造桥，到垄断造桥，再到垄断不造桥，再到剥夺公民造桥权利的全过程。它颠覆了中华文明自古以来的善恶标准，把“善举”变成犯罪；它也违背宪法原则，因为“市场经济”的基本含义是 “只要公民通过市场能做的，就不需要政府来做”。这一法案的一次通过和三次修正都只是在人大常委会范围内表决，显然缺乏代表性，用“部门立法”偷梁换柱，将政府行政部门的义务变成了剥夺权利的权力。

现在网传此案的审判长孙利是一个冒他人之名高考的小人（陆土，2023），导致他爬到今日位置的行为从根上就是歪的，岂能保持公正？然而孙利的这一污点却不是这一枉法裁判的原因。他的错判不是他的法学没学好，因为有普通常识的人也不会将过桥收费说成“拦截车辆，强行收费”。因为不愿交费的人可以绕道，无需被迫过桥。甚至对“寻衅滋事罪”的适用也不是他的主意，他也没有一下子判18个人的胆量。我们知道，他只是前台的木偶；后台是当地当局的政法委。它的全部目的，就是继续维持它“垄断不造桥，也剥夺公民造桥的权利”的权力；这种判决是恐吓。这是近年来行政体系的优先目的。2012年，北京当局以资质不够为由强拆民工子弟小学；2019到2021年，北京、河北、山东当局以“保护环境”为借口大规模强拆城郊社区；都是想以此“立威”，即向公民炫耀滥权而不受惩罚的能力。因而，“桥刑事件”决不是个案，而是一个系统性错误的代表。

据报道，过此桥，人们只需十几分钟就到对岸，而没有此桥，要多走70多公里路，多花三个多小时。据说在造桥之前，附近村民过河溺死多达22人，而拆了桥以后又溺亡10人。造桥拆桥，善恶立判。我们还要想到，如果此判决成立，将会树立一个恶例，使成千上万有如此过河难题的人不敢造桥，又有多少生命和时间会被丧失。当地当局对自己滥权的能力如此痴迷，而对生命如此漠视，更是不计此案所带来的对天下公器的损毁。此案决不是判黄德义等无罪就让人满意了。这些滥权者瞒天过海将义务变成剥夺权利的权力，挑战普通民众的善恶常识，污辱人类“固有之”的是非之心，是我们的社会要全力纠正的极端罪恶。从这个个案做起，是否也要对拒不履行自己义务的当地官员予以惩罚，就像唐朝人那样，对该造桥而不造桥的官员“杖七十”？当然肉刑现在已不适宜，但在这条唐律背后所蕴含的政府有义务造桥、不造桥应该惩罚的原则不应在今天落实吗？自己不造桥、又不许别人造桥难道不更应加重处罚吗？今天还不如唐朝吗？

参考文献：

陈重业编，《古代判词三百篇》，上海古籍出版社，2009。

韩旭，“法官应具有司法良知和生活常识 ——私建浮桥收费案各被告人何罪之有？”《法治远见》，2023年7月9日。

罗翔，“私造浮桥，有罪吗？”《罗翔说刑法》，2023年7月8日。

陆土，“私造浮桥被判寻衅滋事案中案：主审法官系冒名参加高考上大学”，《人我场》，2023年7月9日。

齐志斌，《古桥天姿：千姿百态的古桥艺术》（电子版），现代出版社，2014。

盛洪，“香堂‘小产权房’中的经济和法律问题”《FT中文网》，2019年11月6日。

2023年7月10日于五木书斋

盛按：现在又出现了以“粮食安全”为名，强制性地将城市公园、公路改为粮田，用行政命令扩大粮田面积的作法。这是没有记取历史教训的作法。这个10年前的演讲讨论了这个问题，希望人们不要忘记惨痛历史，不要重蹈覆辙。

为什么市场制度是配置土地资源的决定性制度？

2013年12月23日在“京润法治与公共政策论坛”上的演讲

盛洪

感谢王教授！各位大家晚上好！非常高兴来到北京大学法学院，我是一个经济学家，但我跟法学院很有缘，大概是在二十年前我接受科斯教授邀请到芝加哥大学法学院做了半年访问学者，跟他讨论制度经济学的问题。大家知道天则所侧重于制度经济学。制度经济学，科斯教授是开山鼻祖。他同时开创了另外一门学派，叫法和经济学。法和经济学和新制度经济学是一母双生，或者说就是一个学派，在经济学里叫新制度经济学，在法学院叫法和经济学。法和经济学首先诞生在芝加哥大学，很有意思，有点歪打正着。据说一开始是芝加哥大学有一个经济学家突然被经济学院解聘了，他有一个朋友在法学院，请他到法学院讲讲，他就去了法学院。然后发现一个问题，他每个礼拜讲一次课，但他的每一次课具有颠覆性，前五天是法学家给学生上课，最后一天是经济学家给学生上课，结果最后一天颠覆了前五天的结论，搞出一些混乱。但正是因为这种碰撞，碰撞出了法和经济学。我说法学家和经济学家在一起能碰撞出新的理论创新，所以我非常高兴到法学院来。

    “为什么市场是有效配置土地资源的决定性制度？”这套用了十八届三中全会的一句话，“市场在配置资源中起决定性作用”，土地也是资源，所以这个主题与这句话完全一致。

    首先我给大家讲一个简单的经济学道理。我相信在座有很多专攻法和经济学的同学，但我还是要讲讲。“有效配置土地资源”是以稀缺作为衡量标准，一种资源比较稀缺就要节约一些，如果它不太稀缺会多用一点。市场恰恰符合这样的目标，在市场中我们叫“物以稀为贵”，因为并不是所有的配置资源机制都能“物以稀为贵”，但市场可以做到。

这有一张非常简单的图，给大家讲讲。

    这个“×”是经济学经常用的供求曲线，这是一个均衡点。当然现在讲的不是简单的一张供求均衡图，而是面向稀缺的自然资源，比如土地。这是两条竖线，这条竖线代表资源，到这儿资源就没了，跟效用曲线相交形成价格。在它的左边还有一条线，这条线代表资源更稀缺，跟效用曲线相交又形成了价格。可以看出更稀缺的资源价格更高，也就是说越贵的东西我们越会谨慎、更为精打细算地去买，越便宜的东西会买得越多，这是我们的经验。市场为什么是配置资源起决定性的制度？这个图恰恰反映了这个道理。当然还有其它的考虑。

    市场还有一个非常好的作用：提供真实的简化信息。信息有真有假，但在市场中很难造假，为什么？因为市场中形成的价格信息是成千上万的人分散决策的结果。也就是说不是一个人、一小撮人、一群人，而是成千上万人分散决策的结果。比如买电脑，虽然在不同地方交易，但能非常奇妙地形成一个市场价格，这个市场价格一般来讲不会骗人。所以第一是分散决策，利用大家的力量。第二是，即使有欺骗之心，故意提高价格信息，或压制价格，但没有关系，在众多分散的人中间做假没有一致的方向，他们的做假可能被互相抵消。所以市场的价格是真实的，这点也很简单，我们不要去怀疑它。我之所以说这句话，是因为社会中有大量的不真实的信息，这些不真实的信息却作为真实的信息看待，这是一个最重要的问题。这是一点。

    第二点，市场价格。价格是一个简单的信息。价格非常简单，但价格给你一个收敛的和浓缩的信息。比如我是生产服装的人，如果没有价格就要考虑很多问题，一个是消费者有多少，分布在哪儿；还有我的竞争者有多少，分布在哪儿。竞争者是否发明一个新技术，消费者是否因某种因素更多了。获得这些信息非常困难。但也很简单，所有信息是通过交易形成的收敛的和浓缩的价格。今天有人跟我说中国的粮食产量出现了问题，信息从某个地方来的。我说不用担心这个问题，就去市场看粮价，我不知道中国多少土地、多少人吃、多少人生产、哪个地方受灾了，但市场上的粮价是最靠得住的东西，也是最简单的东西，也能帮助你做正确判断的信息。所以这很重要。

    人的理性是有限的，不是无限理性。而有限理性，要放在最应该放的地方。市场恰恰提供了这样的价格体系，这个价格非常浓缩的、简单的一个体系，这个体系不仅是一种价格，而是一组价格。也就是说是一个价格体系，不仅是一种价格，而且是各个价格之间的比例、结构。这是市场给我们提供非常好的宝贵财富。

    市场对土地资源的配置问题。对土地资源配置非常复杂，但现在我们就做一个非常简单的讨论：市场对城乡土地的配置是什么样的，是否有效的。这是一个非常简单的案例，但这个案例对中国来讲又非常重要，待会儿会继续讲，茅老师也会继续讲为什么重要。

    首先看城市。我们分成城市和乡村，城市是怎么来的？乡村又是什么样的？城市最大的特点是什么？是人的集聚。人为什么集聚？是司马迁所说的“天下熙熙，皆为利来，天下攘攘，皆为利往”，但请注意“熙熙攘攘”，熙熙攘攘是“非常拥挤”的意思，如果大家隔得很远就不是熙熙攘攘，熙熙攘攘是非常拥挤，挤在一起就是城市，不挤在一起就不是城市，这是非常重要的。挤在一起会带来什么东西？说它有价值，价值在哪儿？这里我用一个词“市场网络外部性”。什么叫“市场网络外部性”？市场中人越多，所带来的交易机会从而带来的交易价值会不成比例的增加，比人的增加还要快。什么叫“网络外部性”？电话网是一个网，如果只有两部电话效率非常低。如果人从两个、三个、四个，增加到一百个、一万个，还是这两个人，没有动地方，但他们的效用提高了，原来打电话是给另一人打电话，现在可以任意地跟一万人中的一个人打电话，这是网络外部性，由于网络节点的增多使网络中已有的人效用提高了、收益提高了。“市场网络外部性”也是这个意思，大家挤在一起，熙熙攘攘，一方面为了利益而熙熙攘攘，反过来讲因为熙熙攘攘而带来了利益。这是市场的定义。

当然，美国有一个非常宽的市场定义：386人/平方公里以上，2500人以上。美国的定义至少说明一个问题：一定要有人口密度，人口密度高的地方才是城市，否则就不是。这里大家可以看看周其仁教授的《城乡中国》，其中有大量篇幅地讨论人口密度与城市的关系。人口聚集在一起会节约土地，所以城市是节约土地的。城市既然是“皆为利来，皆为利往”，那什么样的制度能够对付这样的东西？——市场，城市符合市场制度，市场制度告诉你只要有利就可以做，既然大家挤在一起存在着利益，那么大家就涌入到城市中获得利益，这个城市不需要谁去安排，人们会挤进来。大家也许会说城市还有汽车尾气排放，那是派生的问题，是次要的因素，最重要的、最核心的是抓住根本东西，大家聚集在一起才有城市价值，其它问题好解决。

这是一张丝绸之路的图，从兰州到喀什，这些城市在贸易节点上，贸易节点很重要，商人到这儿正好可以歇脚，于是形成了这些城市。这些城市代表着一般性：古往今来，除了政治中心和军事要塞，城市都是因为贸易而形成的，因为贸易聚集了商人，形成这样一个城市。古往今来都是如此。即使是政治中心，它往往也和贸易中心重合，比如长安是政治中心同时也是贸易中心。

    我稍微讲讲经济学，大家也不要害怕。这张图的纵坐标是地租率的高低，同时也是土地生产率的高低。横坐标的零点（左下角）是城市中心，往右是距离城市中心的距离。现在有两条线：一条是城市用途的地租率（生产率）曲线，越是靠近城市中心，人口密度越高，市场价值越高。越远离城市中心，人口密度会逐渐下降，市场价值下降，地租也会下降。一条是农业用途的地租率（生产率）曲线，相对平缓，在哪儿种地都只能种那么多，为什么靠近城市中心高一点？因为农产品送到城里，运费少等很多原因。这两条线交叉在城市用途生产率和农业用途生产率相等的一那点——这就是城市的边缘。这是经济学最简单的道理。

怎么印证？给大家说说北京。下面有一张图。

分了四部分：一个是核心功能区（最左边蓝色的柱形），主要为东城区、西城区、宣武区，每平方公里的人口密度有2万多人（2005年的数据）。往右有一个矮一点儿的柱形，是功能拓展区，主要为朝阳、海淀、丰台、石景山，人口密度稍微低了点，每平方公里稍低于6000人。再往右是近郊区（昌平区等），人口密度是每平方公里600多人。再往远是延庆县，每平方公里是198人。

一般的，单一中心的城市，肯定城市中心人口密度高，城市边缘人口密度低。那对应的是什么？是价格。

这是北京市国土资源局几年前的资料（拍卖土地的资料），现在的价格远不止这些，比如东城区每平方米是一万多，海淀区每平方米约7000元，朝阳区每平方米约5000元，昌平区每平方米3000元多，丰台区每平方米将近2000元，大兴每平方米将近500元，延庆每平方米150元，这是大家很清楚的，和人口密度相关，价格是梯度下降的情况，非常吻合我们的理论。

    其实随着离北京市中心越远，人口密度低，土地价值也越低，逻辑非常清楚。但别忘了，城市周边是有农业的，尤其是城市周边有花卉、苗圃、蔬菜、肉、蛋类的生产，还有观光农业。比如北京大兴区大棚蔬菜每亩可达到1.35万元的年收入，每平方米土地价值466元。如果从延庆县再往远走，想获得靠近城市中心的人口密度和土地价格是得不到的。所以市场来决定，城市不可能往前走了。

有些边界是人类生理所决定的，还有其它一些规律也好，其实是颠覆不破的。我们知道经济学有一个效用递减律，你吃第一个馒头很满足，第二个就下降了，第三个会下降，但第四个就不会吃了，这是对馒头的效用递减。城市地价递减率也是如此，大家肯定会在城市中心争土地，不会在很远的地方争，这很自然。如自助餐店的老板很聪明一样，知道每个顾客的胃有上限，为什么要规定一个红线说不允吃过这条线，否则我就亏了，他不会这样。同样道理，对土地来讲也是如此。所以这就涉及到一个争论：18亿亩耕地红线的争论，关于耕地保护的18亿亩红线。前几年茅老师主持这样一个研究项目引起轩然大波，我在网上看大多数人是反对茅老师的，我觉得这有一个经济学不普及的问题。有人担心，如果没有18亿亩耕地红线，中国人将吃什么。我说没有18亿亩耕地红线，耕地也不会减少。为什么？因为城市靠聚集，一平方公里一个人人不叫城市，或者一平方公里一百人，现在中国一平方公里即使有386人也不是城市，城市必须是聚集的，必须有一定的人口密度。

我给大家一个非常简单的算术计算。如果每平方公里是5000人（相当于海淀区或朝阳区，可能比现在还要低，因为这两年人口密度在增加），上海人口密度比较高大概有每平方公里5万人，就算每平方公里5000人，把13亿人全装下需要多少土地？不到的国土的3%。所以大家想想，没有红线中国人就有吃什么的问题是不可能的，他以为只要没有红线城市会不断地扩张，其实有那么多城市还没有那么多人，即使中国是世界人口第一大国，也不可能把中国大部分国土全占用为城市，只需国土的3%，所以根本不会有吃什么的问题，没有问题。

    城市化会节约土地。根据国土资源部的信息，说我们现在的城市人均用地为133平方米。这个数字偏大了。我国人和地的比例相当高，人口密度相当高，所以这个数字比较高，但我姑且用这个数字。农村人均村庄用地是218平方米。农村人进城，原来那块村庄用地、宅基地转变为耕地，其实就节约了75平方米。按照2004年的数据，如果我们的城市化率达到了70%，将近9亿人住在城里，需要12.2万平方公里的城市土地，占国土面积只是1.27%。假定人口不再增长，还要有1.5亿人从农村迁到城市，需要新增2万平方公里，但同时农村会减少3.3万平方公里的村庄用地，净增了土地。如果要提高城市的土地使用效率，减少人均的占地面积，我们还会增加更多的土地，这里就不细讲了。

    这是市场在城乡土地配置中的作用。

进一步讲，市场还包含什么？我觉得有两个非常重要的前提和性质：一个是产权。市场制度毫无疑问或者题中应有之义就是要有产权制度，这是非常关键的。大家都知道公地悲剧，有一块土地是公共的，大家为了追求自己的利益，多放羊，过度放牧会使草地退化，最后把草地毁掉，这是公地悲剧。如果我们要使市场制度有效，前提是产权制度。如果只要市场制度不要产权制度的话，那这个市场制度就不是真的市场制度，而且这个市场制度可能是坏的，因为没有排他性。

还有一个重要性质是竞争。如制度经济学家康芒斯说市场至少要有两个卖方、两个买方。现在我们说至少需要三个或者四个以上的买方和卖方，如果只有三个、四个以下就会是寡头垄断。要有竞争，通过竞争形成的市场价格才能给出正确价格。如果是垄断的话，会破坏市场机制，会造成垄断高价，垄断高价偏离了市场价格，而且垄断还不公平，同时是无效率的，这是要跟大家强调的。

    从反面来讲的话，如果没有市场会有什么灾害？我们都知道中国这几十年来最大的灾难是三年饥荒。最大灾难的原因是什么？刘少奇说过是“三分天灾，七分人祸”，“人祸”是什么？是废弃了市场制。我们要正确总结三年饥荒的教训，以后中国才不会发生这样的事情。三年饥荒的教训是废弃了市场机制。这都是有例可查的，比如粮食的统购统销，以政府给定的价格到农民那里收购，这破坏了市场的竞价机制。还有计划经济，什么是计划经济？农民种什么由人民公社和领导决定，农民说我们种了这么多年的地，结果不会种地了，种地还得让领导来教我们，这就破坏了市场。人民公社就是一大二公，是共产风，破坏了产权制度。破坏产权制度破坏的不仅是私有产权制度，而且是小集体产权制度，从初级社变成高级社，初级社是一个村有十几户人家，到高级社是整个村进社，到人民公社是整个乡财产并在一起，并在一起并不是说这些财产由农民自己用，而是变成了政府可支配的财产。我推荐一本书《中国农民的反行为研究》（高王凌著），里面写得非常好，记录很多，这里不细说了。总而言之破坏了产权制度，如果有一个初级社在那儿有一个排他的共有产权，到人民公社什么民间的产权都没有了。所以才会有这么大饥荒。这是非常严重的挫败。

    没有市场就没有真实的信息，当时的信息从哪儿来？一个是官员逐级上报，所以有很多假信息，为什么？因为他们要投领导所好。还有一种信息是假的，即农民的信息，农民跟你博弈，农民为什么要给你真的信息？不会给，因为他干多少被你全给拿走了，当时的制度只给北方农民一年360斤粮食，南方农民400斤粮食，我凭什么跟你说实话？毛泽东不知道真实的信息，听的都是假信息，1958年8月就已经有了灾荒，对此卢跃刚有研究，三年饥荒实际是五年饥荒。毛泽东到徐水视察，当地的领导说这里的粮食很多，都吃不完。毛泽东很高兴，真信了，并提出一个问题：粮食太多了吃不完怎么办？所以在北戴河开会的内容是研究怎么消化这些粮食。这样的废弃市场制度，国家领导人就蒙住自己的眼睛、捂住耳朵，看不到、听不到真实的信息，所以做不了正确的决策。所以没有市场制度是非常糟糕的。

    没有市场会妨碍救灾。如果有市场，救灾也有方向。中国这么大，一旦有灾荒一定不是全面的灾荒，而是局部的、地区的灾荒，如果某些地区有灾荒，粮食需求会上升，市场存在的话价格就会上升。这时候市场机制发挥什么作用？图利的商人会把粮食送到有饥荒的地方赚钱，但符合了社会目标和社会需要。《三言两拍》里有一个故事：某个县某年饥荒，商人粮食卖高价，有人说知县得管管这个价格，知县说我不能管，管了的话，粮食来不了。结果果然粮食大量运到，粮价也下去了。中国三年饥荒死了很多人是因为饥荒后连市场都没有，没有价格信号告诉你哪儿有饥荒，哪儿真正是需要粮食的地方。

    回头看一下现在的土地制度。现有的土地制度是：以破坏市场制度的方法”保护耕地”。三年饥荒是什么原因导致的？前面说是废弃市场制度。现在保护耕地政策，确实是在总结和吸收三年饥荒经验教训基础上得出的。但我说它错了，错在哪儿？三年饥荒不是因为缺少土地，而是在于没有市场，地是一种资源，一种资源有多有少，重要的是怎么组合这种资源，如何有效组合这种资源的机制，这是最重要的，而非单一的某种资源。所以他们对三年饥荒的总结错了，以破坏市场制度的方法保护耕地就保护不好，相反恰恰是用引起饥荒的方法保护耕地，所以是错的。

    现在土地制度的要点：一是保护基本农田，二是不允许农民自己改变土地用途；三是农民集体土地转变为城市建设用地时，要先由政府征用，经一级开发后，再出售给开发商；四是限制农村宅基地和居民点用地面积，限制将宅基地出售给本村之外的人。

    这样一种制度导致的是什么结果？导致农民没有权利直接将自己的土地转变为城市建设用地。如此，他们就没有一个以城市用途作为土地价格参照、讨价还价的基础。如果要进行城市建设，必须要先转变土地的产权性质是给政府一个借口：我要搞城市建设必须征你的土地。地方政府跟农民之间不是平等的市场交易者，而是不平等的，地方政府手中握有公共暴力和所谓的政治权力，如果农民不同意这样的价格，对不起把你赶走，所以没有公平的价格，基本上超低价格。

    农村集体和农民大约得到的征地价格是出让价格的1/10，农地出让价格是农地市场价格的1/5。也就是说，征地补偿费只相当于土地升值收益的1/50。什么意思？从农业用途来看，地方政府给的价格都低于用市场价值的评价。比如说这个地就是种粮食，4万元一亩，但给1万元一亩，低于农业用途的市场价格。当然这里有更深的原因，《土地管理法》有补偿规定，我认为这是法律界的奇耻大辱，给农民补偿什么样的？是平均亩产的六倍到十倍。相当于你拿别人100块钱，还他24~40块钱。这是现在的法律，跟掠夺差不多。所以经常会出现这种情况，给的价格非常低。

给农民的价格非常低会又有什么恶果？

上面的曲线是土地的市场价格（Pm），政府征地把价格压低到这么低（Pg），对应的需求量就增加了。这是一个非常简单的经验，大家都知道。比如你要买一个商品，如果它比较便宜就多买一点，贵就少买一点。土地也一样，现在你做的事情是什么？你打着保护耕地的旗号，不让农民改变用途却让政府可以改变用途，政府改变用途时尽量压低价格，尽量压低价格会产生更多征地的需求。这样一个所谓的耕地保护措施，导致的结果是更多地占用耕地，而不是更少地占用耕地，因为地便宜了，更多地去要这个东西，恰恰与我们保护耕地的初衷是相反的。

这些年我们也能看到，要保护耕地，又要让地方政府只有经过它的手才能把耕地变成城市建设用地，所以它可以压低价格。

这是中国近年来土地违法的基本情况（2001-2010年）：案件数量在减少，但涉及的土地面积在增加。也就是说这套保护耕地的制度恰恰是激励地方政府多占耕地，与制度本身和法律所宣称要达到的目的正好相反。

还有其它弊端。比如土地利用效率低下。中国人均城市占地是133平方米，这个数字偏高。按照中国这样一个国家，人地关系紧张，与比如市场经济国家人均是80平米，很多发展中国家也是80平米相较，我们多了很多，政府办公楼严重超标，盖了大规模的建筑群，我们很多城市的政府大楼都可以看出，这是典型的浪费土地。

第二是农村的土地不许买卖，现在农村有很多空房子，为什么？人进城，土地不能买卖，宅基地也不能买卖，空房子在那儿占着，这也是一种巨大的浪费。

第三是导致大量的冲突，尤其是官民冲突。这方面于建嵘老师有很多记录与他的判断。前些年，2005年于老师在天则所做了一个报告，讲中央电视台的《焦点访谈》有一个电话记录，当年接到的群体性冲突事件约74000起（当然这不是全部），其中15000起和土地有关，占了将近21%的比例。后来于建嵘跟我们说，现在的比例达到了60%。大家想想，这是一个多大的数字，看起来中国很安全，但每天有好几百起这样的事，我们在现实中也能看到强拆事件，甚至有警察主动攻击被拆迁户的行为。

第四是腐败的温床。中国现在是官员出事，动辄几千万上亿，我们的土地部门被称为三大腐败的“重灾区”，比如北京、上海、宁夏、深圳等地都有高官落马，近些年有房叔、房姐、房妹出现，房子跟土地相关。郑州的经济适用房，大量由各级官员获得，老百姓没有多少。所以土地问题是中国政府官员腐败的温床。

    现在的土地法律制度或者土地制度，最严重的就是破坏了市场制度，这是最大的罪恶。首先是破坏产权制度，《宪法》规定农村的土地归农村集体所有。宪法是基本法、是最高法，也就是说农村集体有对土地的所有权，而土地所有权的含义包括占有、使用、收益、处分，处分包括交易等。但却说：第一不许改变用途，第二自己不许交易。这种结果是像着给你一个像产权的东西，但我去掉了其中两个权利，这就破坏了产权。还有按照政府规定的价格去征收农民的地，其实就破坏了市场的定价机制，也破坏了市场的竞争制，因为单方征用。总而言之这个制度很糟，这里说的是现在的土地制度。

其次，市场是配置土地的决定性制度，但有同学会问有没有市场失灵？我说绝对有市场失灵，这是毫无疑问的。有哪些？我给大家稍微讲讲，第一，不能预计长远未来，所以不能事先进行大规模的基础设施建设。如在上海发展的一开始，市场的价格很难预见上海将来是一个巨大的都市，但发展以后发现这有一个很大的大城市潜力。如果一个城市在建设之初就能预见到未来，然后进行基础设施投资，把几通一平事先铺好，这是最有效率的，但这个预见不到。

第二是市场和市场中的企业不能承担较大规模的投资，比如数亿、数十亿的投资，几年不能回收投资，财务上很难承受。第三，我们说城市是集聚的，但这个集聚有临界点，临界点之下缺少集聚的动力。还有一点是相邻地方有外部性。

对这几种市场失灵，解决的办法：第一，要规划，规划应该限定在极小的范围内，能够预见一个长久规模和进行城市基础设施的规划，规划范围很窄，同时不一定是唯一由政府进行规划，可以由一个自治体，比如一个村来进行规划。第二，解决大规模长期投资的方法可以是政府投资。第三是产业集聚政策，比如北京的金融街，有一些政策吸引金融机构进驻，比如你在这儿租房可以降租金，买房可以降价，还可以减免税。第四，分区。把互相干扰的不同区域分开，我认为分区不一定是政府做的事，姑且认为政府也可以来做。

    再次是土地用途需要管制吗？有相邻的负外部性，科斯就讲了这个问题，提的方法恰恰不是政府管制，而是有一个司法裁断和司法裁断后人与人之间自由交易，最后能找到一个很好的解决办法。还有污染权交易。污染权交易跟我刚才讲的一样，只不过是有形市场的污染权交易。芝加哥商品交易所有污染权交易产品。可以进行污染权交易来解决这个问题。最后才是政府管制，我不完全排除政府管制，只是说在政府管制之外还有很多方法。所以基本上土地用途不需要管制，市场本身会发挥作用。

    有人举了一个例子，说美国这样一个尊重自由产权的国家都有用途管制，比如《保护农地政策法》，其中明确提出“要限制农地不可逆地转为非农用地”。我仔细看了这部法，美国立法很严谨，其实指的是联邦土地，而且在这部法中非常清楚地说“本法案并不授权联邦政府以任何形式管制私有土地或非联邦土地的使用，或以任何方式影响这些土地所有者的产权。”这个法管不着州土地、私人土地，只管联邦土地，这个立法非常严谨，不能被中国主张土地用途管制的人拿来说事。

最后我做一个结论。十八届三中全会有“市场在资源配置中起决定性作用”的提法，我们可以用在土地上，“市场在配置土地资源中起决定性作用”。但这句话是宪政原则，宪法原则。宪法原则是最高原则、最基本的原则。在这个原则上，最基本的权利，土地产权所有者的基本权利，包括占有、使用、收益、处分最基本的权利得到有效保护。

但有一个派生原则，不能直接跟基本原则相对抗，它是派生的，是在承认和尊重宪法原则前提下的派生原则，是什么？在市场失灵时，政府行政部门在说明理由并得到立法机关的同意后，可以对土地产权加以部分限制，对市场定价机制失灵的地方加以补救。第一是承认宪法原则的前提下提出充分理由，你的管制权力是一种派生权力，是一种特殊的权力，而产权是一种一般的权利、基础权利，当对产权进行限定时必须说明理由，足够证明这么做是对社会有益的，并得到立法机关同意后方可实施。这样的结构是未来土地制度的一个基本框架。

为什么强调这点？是因为在现在中国社会中，在长期的教育中，中国执政党和中国知识分子、中国社会确实缺乏宪政意识，这点是非常重要的。宪政意识有很多意思，我就说一个，最简单的说法——宪政意识是小道理服从大道理，我们能看出很多道理和原则，但它们并不是完全平行的，它们有的更基础，有的更为派生，基础是决定性的，不能随便改动，不能随便削弱，不能随便侵犯，不能用派生的理由否定宪法原则。这非常重要。十八届三中全会后，我写过文章批评，有些行政部门的官员出来说我们要管制土地用途，还要做各种各样的事情，所以我们就是不能执行市场在土地配置中起决定性作用这样一个基本原则，这是大错的，而这就涉及到最基本的宪政问题。我们的回应是区分什么是最基本的、什么是派生的，基本的是产权制度，派生的是政府对所谓产权的某种限定和管制，这样的结构才构成了市场制度的基础，才能真正使市场制度在土地的配置中起决定性作用。

一旦如此，应该说中国这个社会还会有一个巨大的提升。我们今天已经获得了非常大的成功，但还受制于土地制度。一旦有一个产权受到保护、政府的行政权力受到限制的土地制度，中国还会创造出新的经济奇迹。

    我就讲到这里，谢谢大家！   

 提问1：盛洪老师，您说人口密度和土地价值的关系，人口密度越高，土地价值越高，这是一个关系。但从现在的现象来看，包括上海的自贸区、三元桥的使馆区土地价格远远高于市中心的价值，包括六环外的大兴，它有经济开发区，土地价格远远大于四环和三环很多地方。

盛洪：单一中心模型可以扩展为多中心模型，这不是问题，北京有很多卫星城，地价更高没有问题，因为巨大城市是多中心的。还有是有些地价除了人口密度之外，还受本地的其它资源，比如靠近海、河，有环境资源、名胜古迹的影响，地价可以修正。但基本原则是不变的。我觉得你这种想法很好，提了一些反驳意见，但抓住这个道理的根本一点这就够了，这点不变，其它可修正，所以你的疑问没什么颠覆性，谢谢。

提问2：你们都提到明确产权的问题，通过”地尽其用”的经济学方法来做，但地权怎么明确？王锡锌老师说《宪法》上规定城市土地归所有，乡村和农村土地集体所有，但拿北京来说，城市不断地扩大，国有土地不断地扩大，这是否为国进民退的表现。另外拿美国来说，联邦土地可以保护，那怎么明确州土地和私有土地，怎么明确地权法？谢谢！

 盛洪：你讲到《宪法》里规定城市土地归国家所有，这是有争议的一条，在我们看来确实要修改掉的，因为即使现有这一条有很多解释。一是原则上归国家所有，但事实上要把已有的私人土地改变成国有土地要有一个法律程序。一是现有城市土地是国有的，一旦扩展不见得是。我之所以说要改，是因为这条有很严重的问题，涉及到对中国宪法的理解。我们承认宪法和法律有合法性的话，要经过正当程序：第一要符合人类几千年所积累的基本原则。第二要经过正当的立法程序，要有一个所谓的“多数同意”的过程。严格来讲，中国宪法没有这个过程，投票人很少，缺乏代表性。现在我们确实要对“八二宪法”进行修改，最近我注意到人大常委会有一个表现，我看到有一个报道，说人大常委会全面否定国务院即国土资源部提交的关于《土地管理法》的修订草案，对现在的《土地管理法》非常不满意，同时提出来要修改《宪法》第10条。现在有一个提案：“城市土地可以是国有的，也可以是集体所有的”，是一个替代性提案，将来有可能修，修宪能修到这方面。

    你讲产权确定，要区分马克思经济学和制度经济学讲的所有权，虽然有些地方也通用，Property  rights是平等的权利，不一定追到最终所有，“最终所有”有点太拘泥于这个概念，ownership是有点支配力的意味。刚才王教授谈到这个问题，私有化。我们之所以不提“私有化”是因为没有意义，我不想进入到“公有制”和“私有制”的概念框架，这是一个很荒诞的表述，中国过去从来没有说是一个私有制的社会，说中国是一个产权制度成熟的社会就够了。产权不仅包括最终的所有权，也包括永佃权、租赁权、使用权，只要有一个明确的法律边界和一定的时限，都可以是权利，这个权利边界清楚，就叫产权，可以进行交易就够了。现在农村的产权概念不仅是农村集体的产权概念，也包括农村农户的承包权，也是一种产权。还有很多，比如土地使用权，都是产权。所以关键是怎么界定它们这样的边界。中国在做这样的事，周其仁教授一直在关注，在四川成都做确权。我们知道有一个产权概念，但产权概念要落实，要把土地多少、四至在哪儿，到底是什么性质，归属于谁要确定下来，这个事情是产权制度比较耗费时间和耗费成本的一件事，但它非常重要。而在中国，在明代、清代做了大量工作，在全世界是领先的，明代有 “鱼鳞册”和“黄册”。“鱼鳞册”就是产权的确权，每块地怎么连接，当时都有具体的丈量，中国有先例，这些鱼鳞册到后来产生了很大的作用，包括促进土地交易。现在中国也在做，确实要花功夫把地的四至搞清楚，登记下来，如此才能形成一个真正可交易的产权，所以落实还是在逐步落实的，谢谢！

提问4：三位老师好！我提一个问题，刚才王老师说到我们的土地所有权是明晰的，城市的土地国家所有，农村土地集体所有，但我想问：集体在哪里？这里说到的占有、使用、收益、处分的权利，我们做一个类比，国有企业也是全民所有制企业，它的利润都是上交财政后大部分返回到国企本身，这种利润基本没有用于民生建设，所以我想说我们的集体在哪里？我赞同茅于轼老师和盛洪老师说的，产权要明晰，在老师所提到的产权明晰过程中，我更考虑是产权明晰过程中如何实现公平？就中国历史来说，如何使土地产权落地，如何不产生流民？如何公平地下放到每个农民手中。

 盛洪：这个担心很普遍，土地自由交易会不会导致土地集中到少数人手里，这在历史上有过。但到宋以后，中国土地分配越来越倾向平均，我推荐看一两本书，赵冈有关传统中国的土地分配问题的书。他发现一个问题，明、清、民国以后，中国土地分配的基尼系数是非常低的，也就是说中国通过市场土地分配相对比较平均。有两个道理：一是中国的继承制不是长子继承制，而是儿子平分，一个人奋斗了一辈子积累了很多土地，儿子分，平均每家会变小。还有一个是永佃制，把地分成几层，有田底权和田面权，田底权是所有权、田面权是永佃权，永佃权包含了一部分田的产权。由于这样的分割，从永佃权也是一种权利来看，土地分配更为公平。所以只要没有政治上的干预，没有某些人挟着他的政治优势强势地进入土地资源市场，中国土地分配制度基本上是平均的。宋以前的汉、唐曾有过土地分配特别集中的情况，可能和汉、唐时政治资源不够平均有关，唐宋以后有了科举制，科举制使得更多贫家子弟可以考取功名入朝当官，使得政治资源变得平均。有科举制之前是世家大族把持着政治资源，因为他的政治实力导致他对土地的更多占有。现在的土地制度如果是市场制度、自由交易，加上政治资源的平等，不会出现土地分配过于集中的现象，谢谢！

提问5：十八届三三全会提出要建设城乡统一用地市场，而且在确权工作也在如火如荼地展开，试点基本完成了。下一步工作是缩小试点范围。我的问题是，三位老师对集体建设用地、使用权尤其是集体经营建设用地使用权的交易程序以及分配，对这方面的前景有什么看法？

盛洪：程序不复杂，就是市场规则，拍卖或者其它交易形式，没有特殊之处，只要产权所有者同意，这是核心。我们的主张宽多了，你只是在三中全会的框架下来问这个问题，严格来讲，三中全会对土地制度改革并没有超过十七届三中全会。我们前面所讲的是完全放开的土地交易，而且这个程序主要是当事人双方同意，如是代理人进行交易要有一些管制，因为代理人可能会出卖所有者。如果是自己本身，如农村集体来出售土地，集体要有一个集体的内部同意，这就可以了。将来这样一个土地交易有可能不是集体，很可能是农户承包权出售，这也是一种土地产权的出售。我们的设想，尤其是农村集体，在我看来现在的农村集体不是农村经营自愿的组织，某种程度上是被强迫的，所以它只是一个概念，但我们要承认这个现实。现在的基本看法是，将来可以把农村土地按照现在的现状看成是集体是握有田底权的所有者，农户是握有永佃权或者田面权的所有者，两者之间互相独立地进行交易，这就非常有效。

你问到分配问题，我觉得很简单，就跟你要卖房子一样，卖房的钱怎么分配？归你。所以你问的问题恰恰是有些人提出来的，比如城乡农民卖的房子归好几块分配？这是错误的。如果你对一块资源拥有权利的话，那你卖的收入完全归你，只有一个例外：政府征税，你卖了，政府依据《税法》征收土地增值税，而且土地增值税非常高，累进税最高到60%，这有很多合理地方，不存在问题。

所以，我觉得不要接受贺雪峰的观点，这个观点是错的，他说这样一个自由交易只对靠近城市的农民有好处，对远离城市的没有好处，这是第一点，是错的，跟产权制度只对富人有好处对穷人没有好处是一个道理。最重要的价值是制度本身带来的价值，无论是靠近城市还是远离城市，我坚信政府要保护产权。如果说对远离城市的人没有好处，所以要侵犯靠近城市的农民产权，这是大错，一个制度有外部性，如果这个制度在这儿，比如警察抓了一个小偷，这个小偷没有偷我，但有外部性，因为我坚信假如我被偷的话，警察也会那那个小偷。所以远离城市的一个人， 虽然暂时没有得到保护产权和产权自由交易的好处，但我坚信，我一旦这样做，我的权利也得到了保护，这是制度的外部性，就跟警察抓偷别人东西的小偷，我坚信这件事对我是有好处的一样。这是第一。

 第二，所谓公平。他说靠近城市的人能卖很高价值，远离城市的人不能卖很高价，所以为了公平要把靠近城市人的收益拿走一部分，这是强盗逻辑。很简单的一个道理，比如三个小孩，一个小孩有100块钱，一个小孩有50块钱，一个小孩有10块钱，你说为了公平，把那100块钱那拿走90块钱，把50块钱拿走40块钱，现在就公平了吧？不公平，因为你拿走了别人的钱，逻辑不通，为了公平就抢别人的？把富的抢了，让你们变得一样穷。这个逻辑不通，是强盗逻辑。

再有一点很重要，他说靠近城市的人卖地收入很多，但别忘了他的成本也很高，比如你一下卖了300万，是，但我买一套房子还要400万。莫言获得诺贝尔文学奖，说700万在北京买不起一套房，你以为在北京市卖一块地就是百万富翁？别忘了还在这里住。

所以他的逻辑非常荒诞，当然更重要的是我们尊重产权制度，因为产权制度有某种偶然性，比如你买一支股票发了大财，要平分是不对的。土地也是同样，我的祖先偶然性在这里开荒或买地，传到今天，农村集体从总体看是仍是当初获得土地的祖先的后代，如果土地因靠近城市发了财，收到就是土地产权所有者的。总之，如果大家尊重产权制度，哪天碰到一件好事，你也会相信好事在你的头上，不会被剥夺。这是我强调的一点，谢谢！

提问6：三位老师好！在提问题之前我代表大家、希望大家被我代表表示对茅于轼老师不惜以80多岁的高龄不辞辛苦的传达思想、传播智识。我不是搞经济学的，我个人理解18亿亩红线跟人均占有面积有关，中国13亿人口，以18亿亩耕地红线作为人均一人占地1.5亩左右保证粮食安全。如果在一个市场起支配性作用的国家，这种红线确实没有必要设，因为市场会进行合理调配。但在中国这样一个政府非常强势而且政府势力非常大的国家，政府毫无理性地夺取土地。所以我的问题是，在市场经济条件下，市场起作用的条件下这种18亿亩红线可能不用，但在政府可以从他人手里进行强制性剥夺的情况，是否还应该有一个最低限，哪怕不是18亿亩，但至少有一个底线，让老百姓有资源生活下去。

盛洪：你还说了一个问题，现在不是市场制度就要用18亿亩红线来管吗？那我们为什么不走向市场制度，为什么非不走向市场而搞18亿亩红线？既然知道市场是更好的，就走向市场，走向市场很难吗？其实一点不难，关键是我们的魄力。想市场化，是分分钟的事。第二，没有这个市场，搞18亿亩红线更糟，这18亿亩红线的政策结果是剥夺了农民自由交易的土地权利，你剥夺了以后，农民不能跟政府讨价还价，结果政府会侵占更多的耕地。你要管，恰恰是给他创造了一个进一步侵占耕地的动力。所以即使在没有市场的情况下，这18亿亩红线也是错的，这很重要。再一点我要强调，18亿亩红线的说法非常滑稽，因为这个数字都是假的，当时国土资源部天天说要守住18亿亩，说现在只有十八点多少亿亩，这是一个非常可笑的事，我称之为“历史笑柄”，为什么？因为据说航拍发现不是18亿亩，比这多，为什么？这是我一开始说的道理，市场可以给你提供真实的信息，但计划经济和政府干预不能获得真实信息，这是一个天大的“历史笑柄”。现在国土资源部都羞于提18亿亩了，因为这是假的、不对的，因为你这套坑农民的制度，农民有办法对付你，农民少报亩数对付你，别以为农民是那么听话的，让农民大饥荒、饿死还要跟你说实话吗？不可能。周其仁在成都考察确权，一确权发现土地面积都胀了，他叫“测胀”，胀多少？40%。所以18亿亩红线真是一个历史的笑柄，谢谢！

《盛洪教授》分类目录

盛按：听说失去儿子的母亲跳楼自尽，这一悲剧让人唏嘘。据说学校和官方将她的悲痛发声诬为“闹事”，并派警察半夜威吓禁声。失去儿子的悲痛本已很难承受，又加上肇事者和校方事后不道歉，连对逝者亲属起码的人伦关怀都没有，这彻底击破了这个母亲对道德底线的预期。“不道歉”已经成为了一些权势者的习惯，仿佛道歉就证明了他们没有“一贯正确”，以致滥用公权压制要求道歉的声音。这种对自由表达权利的侵犯已经到了登峰造极、令人发指的程度。（2023年6月4日）

盛按：在民众的强烈反对下，过度防疫迅速结束，这还算是一个官民之间的良性互动。然而，我们又听到熟悉的句式：过去采取极端措施是对的，现在取消也是对的。这种句式表达了“只分你我，不管对错”的态度。只要证明自己一贯正确、从来没有错误就行。其实，人无完人，孰能无错？只要纠正错误，并对受损者道歉和补偿，还是可以理解的；但不能原谅的绝对错误是“不承认错误”。这篇写于12年前的文章对此做了更细的讨论，并引用了一句流传千古的箴言：禹汤罪己，其兴也勃焉；桀纣罪人，其亡也忽焉。（2022年12月12日）

湖北省长李鸿忠因抢记者的录音笔、事后又不道歉，遭到媒体的口诛笔伐，一时似乎成为天下罪人。这在我看来并不公平。因为这种行为并非李鸿忠独有，而是一种普遍的、由来已久的政治风气。君不见昆明城管粗暴执法，事后处置了一些城管人员，却不见一句向被打人员的道歉；君不见黄川镇因野蛮诉迁，逼使父子双双自焚，事后赔偿90万元，却也不见一声道歉。然而，我们还是不能责怪他们。

就在李鸿忠事件发生的同一个两会期间，发生了一件比李鸿忠的表现恶劣得多的事情，公众和传媒却视而不见。当记者就《选举法》修改问李肇星，现在将城乡选一代表的比例从以前的四比一改成一比一，是否意味着以前是不公平的，他回答说，在当时的情况下，这是合理的；当然现在改过来，也是合理的。这个句式我们听着很耳熟。其实，李鸿忠所使用句式也是如此：当时抢记者的录音笔是合理的，后来还了也是合理的。所以，不需要道歉。

只是李鸿忠所抢的东西，与《选举法》所抢的东西不一样。一个是直观的物质器械，一个是并不那么直观的权利；时间长度也不一样，一个只抢了半天，一个却有几十年。可叹的是，我们的传媒更容易看到、或更看重物质器械，而不太关注人的权利；更注重短期内发生的事情，而对长期存在的不公正现象却太麻木。大家对李鸿忠群起而攻之，却对《选举法》的修改缺少应有的热情。

当然，我的这个批评也有点不公正。实际上，这都源于我们这个社会至今没有对文化革命时期极左路线留下的传统进行认真反思。文革以及文革之前整了那么多人，到后来绝大多数人都被平反了，但很少有人出来说一句“对不起”。即使那些被平反的人，往往会被警告说，现在给你平反是对的，过去整你也是对的。以后不要再提这件事了。这是今天我们所熟悉的那个句式的经典形式。

仔细想想，从不道歉的行为反映了一种极端错误的认识，它的典型形式就是文革时期的将人当作神来崇拜的痴狂。如果把一个人当作神，他就永远正确，就不会犯错误，所以就没有必要道歉。文革结束后，中共中央对这种个人崇拜的扭曲做了纠正。陈云说毛泽东是人不是神；既然是人，就会犯错误，他领导的文化革命就是一个严重错误。只可惜，这种纠正并没有在全社会产生普遍影响，那个从不道歉的传统并没有被打破。

今天的中国社会，从上到下，无论朝野，都有着远大的社会理想。执政党发誓要“执政为民”。但是且慢。我们还是要从学会道歉开始。道歉之口难开，美好政治之路难迈；“对不起”三字易说，需知其中道理深刻。

会道歉意味着敢承当。道歉意味着道歉者宣称他承担错误的直接或间接（领导）责任，也意味着他愿意接受由此产生的惩罚。这样的领导人或官员才真正值得信任。因为那种“有荣誉就上，有责任就让”的官员是不可能为公众提供优质服务的。

会道歉说明承认自己是凡人，会犯错误，但决心有错就改。公众不会梦想领导人或官员是神或完人，他们能够原谅因人的弱点和局限性而导致的一时错误。历史也告诉我们，最严重的错误，是那些知错不改的错误。而道歉，就是一个改正错误的宣言。

有人会说，道歉可能会损害领导人的威信，让他以后不好再担任领导工作。此言大错。古往今来，会道歉从来就是一个优秀政治领导人的重要品质。马踏麦田违反了军纪，曹操割发代首；马谡失街亭，诸葛亮自贬三级。

即使是最高政治领导人，我国从来就有道歉的传统，即《罪己诏》传统。例如汉武帝晚年意识到自己过度倚重军事征伐，导致民不聊生，就发布了著名《轮台罪己诏》。其中说道，“朕即位以来，所为狂悖，使天下愁苦，不可追悔。自今事有伤害百姓，糜费天下者，悉罢之。”由于汉武帝能够“罪己”，及时纠正了以往的错误，使得他“有亡秦之失而无亡秦之祸”（司马光语）。

可以看出，能否道歉决非生活小事，而是一条重要的政治文化原则。当初毛泽东回答黄炎培如何跳出“其兴也勃焉，其亡也忽焉”的王朝周期律的提问时说，我已找到答案，这就是“民主”。在今天，民主在中国虽有发展，却艰难前行，还不能有效施行。我们还要借助于中国自古以来的这一政治文化传统。其实，有关“兴”“亡”之说比较完整的表达是《左传》所记，出自鲁国正卿臧文仲之口：“禹汤罪己，其兴也勃焉；桀纣罪人，其亡也忽焉。”

社会是一个复杂系统，变迁的因素多种多样。臧氏竟然将兴亡更替的关键因素仅归结为是否道歉，实在令人惊奇。但细细想来，还是颇有道理。我们知道，就社会演进的方式而言，经验主义要优于建构主义。从经验主义的历史观来看，人类发展的最好方法就是试错，也就是“错了就改”。但是能否改，取决于是否承认错误。因此，在会道歉的领导人的带领下，一个社会会迅速崛起；在不会道歉的领导人的带领下，一个集团会转瞬衰亡。这已被中国历史所证明。

实际上，道歉原则及其背后的文化传统与民主制度的互补，可以成就一个长治久安的繁荣社会。聪明的选民知道，一个会道歉、愿意承担错误责任的领导人，要比一个宣称自己一贯正确的领导人更可靠。

2010年4月9日于五木书斋，首发于《中评网》。

前几天听说浙江取消了“农管”。这条消息的真伪现在还无从证实。因为我不能确定，是“农管”被取消了，还是对“农管”作恶的揭露和谴责被取消了。而且在农业部的官网上，还能看到对“综合执法队”的“培训”。但无论如何，单凭字面含义，这是一个好消息。说“这是一个好消息”，是因为我们现在的要求不高。这就跟“洪水退了”一样是好消息。其实如果不疏浚河道、修建防洪设施，我们不能确定“洪水退了”是好消息。因为天气反复无常，此次退去可能只是暂时的，下次暴雨还会卷水重来。因而，对于“农管”，如果我们的社会只满足于“农管被取消了”，将是一个没有改进前景的可悲的社会。因为这种想来就来，想走就走的祸害依然会在将来威胁我们的正常生活和经营。我们要做的，是痛定思痛，弄清为什么会出现“农管”。众多关于“农管”的不同意见有一点是一致的，“不要坏的农管，要好的农管”。在我看来，“农管”就要不得。

据报道称， “农管”全称“农业综合执法队”，是农业部宣布成立的（社会观点与解读，2023）。那么第一个问题是，农业部有权力创立这样一个实体吗？农业部是隶属于国务院的一个部门。根据《宪法》，国务院的机构设置由法律规定。而法律，需是经立法机关批准的。作为国务院的一个下属机构，它的职责、人员编制和预算等都是在既定法律框架下的。若要增加它的一个职能，就相当于增加政府的权力和预算，同时削减公民的权利，就势必改变宪法规定的权利—权力结构，就需要改变《宪法》。而改变《宪法》变何容易。即使在修宪程序过于简单的大陆中国，也要经过人大的同意。况且《宪法》还包含着投票也不能改变的，如对人身自由、住宅权、财产权的保护是基本文明规则，不容修改。即使在特殊时期、特殊情况下对之有所侵削，也要给予相应的补偿。

而农业部只是一个执法部门，它至多只有在遵循宪法和法律的前提下，为了改进对公民的服务，制定一些部门规章。而这些规章的制定还要遵循《立法法》规定的程序，举行有利害相关人参加的听证会，征求专家及社会各界人士的意见，部门办公会讨论通过，并由部门首长签署，等等。而我们看到的“农管”像是突然冒出来的一样，人们只是从传媒报道中才得知。他们的行为，强拆农民猪场，铲除农民即将收获的农作物，在村庄里捉鸡赶鸭，等等（张明丽等，2023），都是直接侵犯公民的财产权等基本权利的行为，直接违反了宪法对这些权利进行保护的规定。如果这些行为是农业部规定的“农管”的职权所在，则农业部涉嫌僭越立法权，在其“规定”中有违反《宪法》的内容。实际上，我们也没有看到，在披露的事件中“农管”所执之“法”的任何合法性来源，因而它的这种作法就不仅是僭越，简直是无法无天。

我曾就“农管”问题向“国家投诉受理办公室”网站投诉，并附上“禁止部门立法”一文，不久后就有一个自称农业部法规司的人给我打电话，目的是为“农管”辩解。不过这一行为我还是比较肯定的，这与以前我的投诉泥牛入海还是不同，也说明农业部很介意外界对它的批评。然而他的辩解我却无法同意。除了否定上述非法行为是“农管”所为，他说“农业综合执法队”不是刚成立的，是早就有的，而且有法律根据。如《农业法》第87条规定，“县级以上地方人民政府农业行政主管部门应当在其职责范围内健全行政执法队伍”。但其中的“队伍”一词不是指的一个组织实体，而是泛指。其中的“法”也不是指后来《农业综合行政执法事项指导目录（2020年版）》（后简称《目录》）中的内容，而是指基本法律。他是在概念上做了混淆。关于这个 《目录》，他辩解说，所有处罚事项都有法律根据，不是农业部自己擅立的。我仔细看了该《目录》，发现尽管有些事项有法律依据，但三分之二的事项没有法律依据，而只是一些《条例》、《规定》或《办法》。

《条例》只是国务院法规，《规定》和《办法》则是农业部等部门的规章，并非该农业部人员所说的“法律”。进一步搜索，我没有发现这些《条例》、《规定》或《办法》曾举行过听证会，只是有些在网上公开“征求意见”的文字。这显然不符合《立法法》规定的法律正当程序，其第74条规定，“应当广泛听取 …… 意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”并且在形式上，还要有部门会议讨论通过和部门首长签署。但除了国务院法规有时还写上“国务院常务会议讨论通过”的字样，农业部的文件只说是“令”。没见到过部门首长签署的部门规章。更重要的是，这些《规定》或《办法》的内容，违反了《立法法》第91条，“没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责。”

例如，《 蚕种管理办法》规定，“违反本办法有关规定，无蚕种生产、经营许可证或者违反蚕种生产、经营许可证的规定生产经营蚕种，或者转让、租借蚕种生产、经营许可证的，由县级以上人民政府农业（蚕业）行政主管部门责令停止违法行为，没收违法所得；违法所得在三万元以上的，并处违法所得一倍以上三倍以下罚款；……”《动物诊疗机构管理办法》规定，“违反本办法规定，动物诊疗机构有下列情形之一的，由动物卫生监督机构给予警告，责令限期改正；拒不改正或者再次出现同类违法行为的，处以一千元以下罚款。……（四）使用不规范的病历、处方笺的。”前一个《办法》擅自设立了进入限制和条件；后一个《办法》所提要求苛刻得近乎荒诞；它们依此索要罚款。其它《办法》内容虽各不同，但大都采取这同一格式，“违反本办法规定，…… 罚款XX”。其中“本办法规定”就是在减损公民权利、增加部门权力；“罚款”是它的目的。

其实，即使是人大通过的法律，或国务院制定的《条例》，也大有可质疑的地方。《立法法》之所以没有规定法律或国务院法规“不得减损公民权利，或增加行政权力”，并不是认为立法机关或国务院有权这样做，而是认为它们在机制上有制衡因素，因而在减损公民权利上会更为谨慎和自律。然而实际上并非如此。因为立法机关和国务院缺少代表性。按照公共选择的一般原理，一个公共决策的制定要经当事人或其代表的同意。而在大陆中国，行政部门经常利用缺少代表性的漏洞，利用起草法案或条例的机会，塞进私货，并在人大会上主导投票，造成实际上的“部门立法”（盛洪，2012）这些涉农法案多只经人大常委表决，而国务院的《条例》也多是“常务会议通过”。网上搜索，我们看不到这些涉农的法律法规制定时曾举行过听证会。而没有利害相关人和专家的意见，这些法律法规更有可能倾向于执法的行政部门，增加它们的权力，而削减公民或法人的权利。

因而由这些《法》，《条例》，《规定》和《办法》构成的《目录》几乎是一个“罚款汇编”。而罚款因由多而繁杂，多是没有必要或过于严苛，如没有许可的，没有包装的，没有标签的，说明书不全，缺少所规定设备，甚至是无中生有，绝大部分管制不是必需的，或可由市场竞争，或市场声誉机制，或行业协会，或一般司法机制解决。而“罚款”并不是行政执法的唯一形式，可以是警示的，诱导的，奖励的。因而即使“农管”像某些人建议的那样“只在《目录》的251项之内执法”，不仅宪法层次是违法的，而且也不是行政执法的典型形式。这个《执法目录》通篇罚款，也决定了执行这个《目录》的“执法大队”的性质，这就是滥用公共暴力，借口管理以实现部门利益。因而即使如农业部说的“农管”是为“帮助”农民，这个《目录》也透露出它是一个以罚款为目的的队伍，“帮助”只是招牌，农民并没邀请它。一个重要的证据是，这些所谓《法》，《条例》，《规定》或《办法》没有明确规定这些罚款要被交到哪里，用于何处，这些“农管”的罚款数量与他们的利益之间有何关系。罚款从公众视野中消失这件事本身，就给“农管”及其部门留下了上下其手的空间，也给公众留下了想象的空间。

我看到有些为“农管”辩护的文章说，“农管”的前身是“农业技术推广站”，后经多年演变，到2018年国务院文件称要建立“现代化农技推广服务体系”。这种解释显然是故意模糊和混淆“技术服务”和“执法”的区别。技术服务是一种非强制性的辅助性服务，它也完全可能由商业性服务取代，而“执法”就是执行法律，是强制性的。所以将现在的“农管”说成是过去的技术服务的延续和加强，显然是障眼法。在一个社会中，强制和非强制是判然不同的两种制度性质。据一些网友发现，在各地农业农村局采购执法装备表中列出，诸如电警棍，强光手电，暗访取证设备，信号屏蔽器，救护包等与施行暴力有关的材料和设备（火山上的一滴泪，2023），说明了这个组织与农民的敌对性质及其暴力性质。因而我们看到，比各地报道的农管非法侵犯公民恶性事件更为恶劣的，是一个行政部门不经法律正当程序，擅自设立一个违反宪法、使用暴力侵犯公民权利的组织。

从经济学角度，我们一般称 《目录》中这251项事项为“管制”，都是政府对市场的限制，或进入管制，或职业资格管制，或设备许可管制，还有许多我们都来不及起名字的管制，如“使用不规范的病历、 处方笺的”。一般而言，管制是对市场的限制，是对市场主体权利的侵削，其结果是增加市场主体的成本，减少市场供给的数量；过多的管制就会破坏市场机制发挥正常作用，因而在市场化改革的年代，当局进行了减少行政许可的改革。例如在2004年，国务院对当时的行政许可进行了缩减，其成果以《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》予以公布，但仍有500多项。我曾撰文批评这一改革的不足，然而，今天仅农业部一个部门就要强制执行多达251项管制，是令人震惊的；由此推想，当局数十个部门该增加多少行政许可，又要罚多少款？这显然是对当年行政许可改革的反动。

从整个经济制度角度看，这涉及是市场经济还是计划经济的问题。虽然中共十八届三中全会提出“市场在配置资源方面起决定性作用”，但农业部《目录》却是与市场化背道而驰。如上所述，政府增加许可或管制就是在增加经济活动的交易费用。市场的有效性与政府费用（一种交易费用）成反比，而交易费用具有很强的杠杆作用。正如张五常所说，交易费用多一点，则大坏。因为交易费用可能高得使交易不能达成。而政府用其强制性质对市场主体施加的成本是无法回避的，而且一旦成为刚性，就会造成极严重的后果。例如最近因《超限运输车辆通行证》这个不知所云的行政许可，而致使数百台收割机不能出高速口，延误小麦收割，造成巨大损失（将军箭，2023），就是一个明显例证。在粮食安全被当局强调的同时，又出现众多“农管”下乡，就会带来农业效率的严重下降，与前者目标直接冲突。而农业还只是分工和技术不那么细密的一种产业，如果再将这种模式向其它产业推广，如工厂各工种都要求政府资格认证，各种设备都要有政府许可，将带来不可想象的灾难。

而如前所述，“农管”一旦出现，就不局限于251项。农管一来，鸡飞狗跳，农民不得安宁，农业经济遭到重创。这是因为251项《目录》本身，就是在蔑视《宪法》和《立法法》的前提下出现的；这种轻蔑态度会成为“农管”的基本精神。不仅如此，整个大陆中国行政部门一直风气不正，它们以为它们的权力是用来压制和侵犯公民权利的特权，而不是来自公民权利的授权、并服务于公民权利的。因而我们一段时间以来一直感受到行政部门的一股暴戾之气，对公民颐指气使、傲慢无理，动辄以政府名义勒令公民放弃自己的权利，公民拒绝时动用公共暴力，在它们心目中，与自己的权力相比，公民权利不值一提。这是为什么呢？这是因为，虽然公民权利受宪法保护，但宪法没人保护。当行政部门扩张自己权力、侵犯公民权利时，公民没有任何手段可以得到救济。而行政部门经常可以非法运用强制性力量，或命令公安部门，或非法招募人员，在任何具体情境中具有“现场暴力优势”，久而久之，在这些行政官员心中形成了权力优越感。

即使现在农业部官方承认，“农管”应加以培训管束，我们就可以就此满意了吗？显然不行。为什么？因为这些恶行不只是作风粗暴、不知规范的问题，而是赤裸裸的犯罪行为。如果不对犯罪者进行惩罚，不对公民的损失予以补偿，怎能遏止这种犯罪行为，使之不再大规模出现呢？回头看一下历史，“农管”的这种“作风”也是其来有自，由来已久。各地政府的非法强拆，就雇佣了大量强拆歹徒，围攻社区，殴打居民，恐吓自卫者，限制人身自由，破坏公民财产，摧毁公民住宅，犯了多项罪行。继而是过度防疫期间，所谓“大白”打着防疫的旗号，或者强迫居民离家集中隔离，或者焊死社区或楼宇的大门和围墙，或者强迫居民交钥匙进屋“消杀”，或者限制居民急事外出，或者扑杀居民的宠物动物，等等。对于强拆行径，虽然受害者诉诸法律，即使受理也鲜有胜诉者。而“大白”的恶行也因受到袒护，没有得到清算。因而，如果不对“农管”已经犯下的罪行加以惩罚，对公民受到的损失予以赔偿，难免会有下一个“X管”出现。公民还要遭受又一次大规模侵害。

那么，如农业部所言，“农管”是为了“帮助”农民而存在还不行吗？不行。为什么？这是因为，即使主观上是善意的，但由于视角不同，看法不同，被帮之人不见得认为是在帮忙。况且政府行政部门往往缺少对农业或农村的了解，会有很多错误认识，反而帮了倒忙；同时政府是一个庞大的拥有强制力的组织，它一旦出手就会带来重大影响，造成损失也会是巨大的。因而，政府的行动应该极为谨慎。即使“农管”所要做的事情如农业部所列清单，如《目录》所列251种违规处罚事项，也是明显增加部门权力的安排，除了不少是过分苛刻的要求，如许可证，符合它的技术规范等，即使其中有些要求是合理的，也要经过一个严格的听证和论证过程，由立法机关同意。如前所述，这种没有遵循《立法法》程序的部门规章实际上是僭越立法权。

假如“农管”的设立既在宪法框架之内，也经过法律正当程序，所执之“法”也是符合宪法和法律的，是否可以承认“农管”的行为合法呢？还是不行。因为即使执法合法，也要有一个合法的执法程序。这是非法强拆，防疫“大白”和现在的“农管”都没有做到的地方。非法强拆的歹徒没有一个出示过证明强拆合法的法律文件。在我的小区被强拆的夜晚，该镇副镇长张宪刚装模作样地在小区前念了一个“法院裁定”，当小区居民要求看这份文件时，强拆方拿了一份伪造的文件出示，但不递交给居民，也不让拍照，只是该居民念了一遍录下音来。后来我到法院打官司，要求公开这份文件，却被裁决说不是政府信息，不予公开。在疫情期间，有许多视频显示，当居民要求“大白”出示身份证明和“执法”证明时，或遭到拒绝，或大打出手。这次农管恶行，即使他们没有超出合法范围，也在于没有遵循正当行政程序。即他们根本没有遵循《行政处罚法》的规定，先应了解情况，听当事人陈述，或再举行听证会等；而是上来就强行侵害。

那么，“农业执法”的内容包括“保护耕地”和“保护环境”还错了吗？错了。为什么？因为“保护耕地”的目的是粮食安全。而粮食安全最重要的不是靠耕地面积，而是靠有效配置土地资源的市场机制。三年饥荒的惨痛教训告诉人们，当时连学校篮球场都种上了粮食，也仍然不能免除饥荒。这是因为人民公社和大跃进严重摧毁了市场机制，使其不能起到有效配置农业资源的作用。这种情况在改革开放前一直存在。那时地里种什么完全由政府决定，为了增种粮食不惜严重减少经济作物的种植，结果是在1978年以前，全国人民一直半饥半饱。而在改革开放以后，农民被归还了自己选择种什么的权利，大陆中国的粮食供给就一直没有出现什么问题，而且经济作物也很充分。这就是市场制度带来的资源配置效率的提高带来的结果。只要市场制度起作用，粮食的紧张会引起市场价格的上涨，带来增加粮食种植的信号。如果强制性地让农民种他们认为不够经济的作物，一是他们没有积极性种好，二是在市场供应不紧缺的时候又加剧粮食价格的下降，导致农民收入的进一步下降。如此又破坏了市场机制的功能，会导致农业资源配置效率的下降，反而是在制造饥荒。

关于“农管”要“保护环境”的职责更是离奇。有文章为“农管”铲除生姜辩护，说种生姜会“影响环境”（大师哥财经，2023）。这种说法确实第一次听说，如果农业部真有证据，应该举行听证会，让各方专家和农民参加，以合法的形式证明这种说法是对的。然而，即使证明了种生姜会“影响环境”，也还有一个成本和收益的分析，这就是生姜给人们带来的利弊孰轻孰重。也不可有一个非黑既白的结论，而是在什么程度上或怎样种植生姜的问题。另一个“保护环境”的措施是禁止烧秸梗。烧秸梗确实会部分地排出烟雾。但第一，这是季节性的，第二与那些更严重的污染，如汽车、化工业相比，这种排烟造成的损害微乎其微。为什么不禁止开汽车或生产化肥？这显然是因为农民群体在政治上的弱势。并且一旦禁止烧秸梗，农民处理秸梗的成本就会使他们会认为种田不值得。2018年我在山西调研，听说许多农民因处理秸梗成本太高而弃耕（盛洪，2018）。这也是粮食生产可能存在问题的一个原因。

总而言之，“农管”的设立是一个违反市场经济原则的行为，也是一个违反法治的行为。关于市场经济，中共十八届三中全会曾有决议，要把市场机制看作配置资源的决定性因素；关于法治，中共十八届四中全会也有决议，要推进大陆中国的法治建设。由此看来，“农管”的出现，既违宪违法，也违反中共自己的决议，是一个没有任何依据的部门行为。而其结果也可能是灾难性的。如果它普遍开展起来，将会带来大陆中国大范围的粮食歉收，导致饥荒，进而严重拖累经济其它部门，以致造成经济危机。如果这一行为不加以制止和惩罚，则有更多行政部门加以仿效，会有更多的“X管”出现，公民权利进一步被侵犯，整个社会就可能回到计划经济时期，不仅重回低效和贫穷，而且失去权利和自由。这将是不可想象的可怖局面。

那么现在怎么办？首先要停止“农管”所谓的“执法”。因为如上所述，“农管”这一设置还存在重大宪法和法律的问题，它所要实施的《目录》也存在违反《宪法》和《立法法》法律程序问题。第二，就是要由国务院自行审查在《目录》中的《条例》、《规定》和《办法》，是否违反《宪法》和《立法法》，如违反应依法予以撤消。第三，可由任何公民或实体就《目录》中的各种法律是否违宪，向人大提请合宪性审查。如果这些法律未通过审查，则要加以修改或撤消。第四，要对现有《目录》中存在大量违宪，违反《立法法》的法规追究责任，对责任人加以惩罚。并且从行政部门角度，应该吸取这一问题的教训，在讨论和出台任何法规或规章时，首先要进行合宪性的自查。总之，“农管”所带来的农村侵扰还只是枝节，而其根子在于违宪的“部门立法”。只有拔掉这个根子，才能真正根治“农管”事件所揭示的制度重疾。

参考文献

大师哥财经，“农管要步城管后尘吗？农管：生姜不是农作物，必须铲除！”《百度》《大师哥财经》。

火山上的一滴泪，“农管硬核装备曝光：防爆头盔、电警棍！不惧任何不法分子”，《网易号》《 火山上的一滴泪》，2023年4月23日。

将军箭，“收割机困在路上，麦田犯了什么错？”，《腾讯网》《将军箭》，2023年5月31日。

社会观点与解读，“农业农村部宣布：成立农村综合行政执法，简称农管！”《网易号》《社会观点与解读》，2023年4月27日。

盛洪，“禁止‘部门立法’”，《中评网》，2012年3月2日。

盛洪，“小民生计，大国根基”，《FT中文网》，2018年11月3日。

张明丽，邹碧颖等，“农管，到底管什么？”《财经》，2023年5月28日。

2023年5月31日于五木书斋

《盛洪教授》：经济政治分析与评论

盛按：最近出现的“退林还耕”，大概是担心粮食供给不足。其实这样做才会导致粮食危机。三年饥荒的惨痛教训告诉人们，不是土地资源不够，而是配置资源的机制遭到破坏，才是饥荒的根本原因。据说当时在学校篮球场上种粮食，也没有避免饿死人。真正能保证粮食安全的是市场制度。我在十几年前的这次发言中说，“我们在30年前说要取消政府指令、政府的计划，这就像无数条我们今天说的18亿亩红线，好像没有人担忧因此就没得吃、没得穿，没得住了，我们当时为什么没有问这样的问题？结果是，没有政府管生产，我们却创造了经济奇迹。但令人惊讶的是，计划经济赖以建立的认识论基础至今还在我国土地资源配置领域大行其道。现在是该将改革开放的朴素道理应用于我国的土地制度的时候了。”

    18亿亩红线应该是非常正面的表述，它给人的印象是在保护耕地，保护耕地就是保障粮食产出，保证我们不挨饿，一旦没有这个红线，也有一个推理，就是说城市化过程会把我们的耕地大部分吃掉。它是建立在这样的假设上。我现在想简单讲讲，这个假设基本上是不成立的。第一个问题是，如果没有18亿亩红线，耕地会不会减少呢？答案是不会的。这是非常重要的一个逻辑，这是我们之所以来讨论这个问题的一个非常坚实的经济学的基础。为什么？一个简单的逻辑是，城市土地价值来源于人群聚集，没有人群聚集就没有城市土地价值，如果大家都分散的话就是农村，而不是城市。一旦人群聚集起来，就会节约土地，这个逻辑很简单，大家聚集到一块，很多地方空出来了，这是非常简单的道理。所以，我们一讲城市的时候，就意味着是一种节约土地的制度。只要城市化，就会节约土地。所以，很多国家不存在这个问题。所以说城市化会大量减少耕地，是不对的。

      作一个很简单的比喻，如果城市人口密度每平方公里是5000人，这相当于北京朝阳区的密度，这不是很密的，因为东城区和西城区的密度更高，我们可以用不到国土面积3％的土地把13亿人全装下，就是不到国土面积3％可以实现100％的城市化。道理何在呢？很简单，城市的价值是靠聚集，而城市中心是聚集人口密度最高的，所以导致了一个结果，就是城市作为一个交易中心所带来的生产率创造的价值可能是在城市中心最高，越往外越低。

所以，我这里有一张图是比较简单的，横轴这个O点就是城市中心，横轴代表与城市中心的距离，越向右离城市中心越远。这有一条斜线，就是城市用途的土地价格的斜线，随着离城市中心越远，价格就会比较明显的下降。还有一条比较平缓的线，这是土地用于农业用途的土地价格线，就是如果把土地全种粮食的土地价格。这条线比较平缓。为什么是斜的呢？因为农业用途的用地越靠近城市也会价格越高。这两条线相交的地方就是城市边缘。所以，假设是市场经济的话，城市必然存在这样的一点。

当然这是非常简单的假设，有多中心的城市。但是这个逻辑是对的。这个规律是“城市地价递减率”，即随着土地与城市中心的距离的增加地价就会递减。这与“边际效用递减率”是一样的。我们吃第一个馒头、吃第二个馒头、吃第三个馒头的效用在递减，这是一样的。为什么自助餐你随便吃老板不会赔钱呢，因为人的胃就是这么大的量，吃的东西的效用是递减的。城市土地的价格的变动与此是一样的。北京市城四区，东城区、西城区、崇文区、宣武区，人口密度是22000多人，朝阳、丰台是6000多人，到了昌平等五个近郊区就是654人，延庆是将近200人。同时，我们找了一些案例，我找的是很少的，但是如果大量的数据拿过来也是没有问题的。下图中，东城是最高的，然后海淀、朝阳、昌平、丰台、大兴、延庆，就是一条斜线，就是城市土地价格递减。

     城市边缘的农业用途的土地价格，刚才我们讲会比偏远一点的地方价格高一点，因为这里可以种花卉、苗圃、蔬菜，搞观光农业等等。举个例子，北京市大兴区大棚蔬菜每亩收益1.35万元，每平米土地价值466元，与相近一个小区的土地价格非常接近。就是说这里可以种农产品，也可以建房子。当然，像其他的地方，像成都一些地方就更贵了，这个更能抑制城市扩张。这就是我讲的道理，如果完全是市场决定的话，城市边缘停止在这一点。再远就没有人愿意开发城市了，没有开发商会做他觉得不值得的事情。

      城市化就是节约土地，国土资源部的一个数字是人均用地133平米，这个是非常高的，不合理的，但是比农村人均用地218平米低得多，就是说假如土地可以自由交易，城市化可以使每人节约75平方米。如果我们城市化率达到70％的话，我们需要12.2万平方公里城市土地，约为国土面积的1.27％。假定人口不再增长，还有1.5亿人要迁到城市，就是需要新增2万平方公里城市面积，但是会减少3.3万平方公里村庄面积，净增土地1.3万平方公里。当然， 133平米是一个过大的数字，如果减到100平米的话，会节约3万平方公里。

    我们看18亿亩红线的政策含义到底是什么？它影响到了我们基本有关土地的法律制度和政策，核心就是保护耕地。导致的结论是什么？现有法律和政策中有四条限制，第一，要保护基本农田，这是现有法律制度的基本主张。第二，不允许农民自己改变土地用途。第三，农村集体土地改变为城市建设用地时要先由政府征用，经一级开发后出售给开发商，严格说这不是制度，这是政策，法律规定只有公益用地才能由政府征用，但是绝大多数政府把政府征用扩展到了所有城市建设项目，包括开发居民社区。但是这在法律上是不存在的。第四，限制农村宅基地和居民点用地，不允许将宅基地出售给本村之外的人。这是限制，这是我国的《土地管理法》和《土地承包法》体现的，也体现在中央政府和地方政府政策中。

    这样政策的结果是什么？首先意味着抑制土地价格，就是农民如果转让土地，他向交易对手索要的价格只能被限定在农业用途之内。大家知道，土地价格是与其用途下的产品价值相关，只能用于农业用途所导致的土地价格，要远低于用于城市用途的土地价格。所以被限定在原有的用途内，土地价值是被抑低的。

第二，我们法律没有明文规定，但是在实践中似乎大家认为只有政府才有权将原有的农村土地转变为城市土地，这其实是一个误解。实际上中国在普遍实践，而且是被很多地方政府或者是中央政府用某种不是法律的一些文件规定的。

《土地管理法》中规定，是征用土地的按照被征用土地的原用途进行补偿。改变为城市用途之后的土地价格会提高。实际上这是削弱宪法规定的农村集体土地的所有权。所有权的概念是包括处置权和自由交易的权利。然后《土地管理法》进一步地规定了征用耕地土地补偿费为该耕地征用前三年平均年产值六到十倍。这是非常不合理的数字，是很低的数字，真正农业用途的土地价值，就是即使用农业用途土地价值来判断的话，也是未来所有产生的收益的净现值，我计算至少是23倍。《土地管理法》中规定了全部补偿30倍，但这不仅是土地的价值，还包括失业补偿等等。所以总体来讲是低的。

现在我们经常把责任归咎于地方政府，这是不对的，地方政府说我们是依法补偿的，法律就是这样规定的。实际上很多地方政府没有犯什么错误，我国保护耕地所造成的这套制度，很逻辑一致地推导下来，补偿就是非常低的，根本不能完全补偿农业用途土地价值的规定，这个是要强调的。

     结果是什么呢？大家知道，如果一个东西价格低了，肯定需求就大。下图给的就是这种情况。上面这条线Pm假定是市场价格，市场价格是通过交易双方谈判，双方同意形成的价格。下面这条线Pg是我国土地管理法规定的价格，Pg低于Pm，结果是什么？就是需求过大。地方政府认为既然这么便宜，我肯定要多征地。如果是遵循市场原则的土地制度的话，政府征地或者城市用地就是到Qm这个位置，但是在现有法律制度和政策下却扩展到了Qg这个位置。结果是什么？结果恰恰是18亿亩红线或者是我国保护耕地的基本逻辑导致的制度结果是适得其反的，就是导致了对耕地更多的征用而不是保护。

      我这个话有没有根据呢？我觉得是有根据的。这其实有大量研究，我确实不是一个专门的研究者，但是有大量的资料，下面是上海市社科院提供的数据。征地补偿费只相当于土地升值收益的五十分之一，这肯定不是一个合理交易的结果，如果最后你卖了五十万的话，只给农民一万元的征地补偿费，是很低的。还有一个数据，有些人研究江苏的情况，农民获得的补偿占土地收益的份额是6.7％。这也是很重要的数据，这不是我在这说的，是我国已经发生的征地结果就是这样的。大家知道一个公平的交易绝不会有一方拿了百分之九十几，另一方只拿了百分之六点几，这是明显不公平的交易。2002年以后最低补偿是4500元一亩，这是很可怜的，现在说两三万一亩，我不知道是不是这种情况。这种补偿水平又绝对在《土地管理法》规定之上的。

    弊端是什么？第一，土地利用效率低下，你既然这么便宜拿来的土地，所以你就不珍惜，所以中国土地利用效率很低，大量闲置土地，这是存在的。我们国土资源部公布的数字和中国这样一个人多地少的国家的国情很不相称，我们城市人均占地面积133平方米，大大高于很多市场经济国家的82.4平米，还有一些发展中国家，人均就是80多平方米，中国是133平方米，差了很多，为什么？这恰恰是我们现在以打着保护耕地为旗号的制度导致的结果，导致的是对土地的滥用。

      另一方面，我们由于土地不能自由交易，所以我们到农村看，现在很多农村房子是空的。为什么？大量的青壮年走了，他们要进城，但是他们是不能卖掉宅基地的，因为没有相应的制度，他是不敢卖，或者是不屑卖，因为他不受保护，也没有多少钱。所以，一个农民进了城，他能省出地，但是在我国没有省出来，为什么呢？因为你没有以市场为基础的土地制度，所以使得我国城市化像是一个城市单向扩张的过程，所以我国节约不出土地来。

      第二，导致大量的社会冲突，尤其是官民冲突。这里引的是于建嵘的研究。2005年我国发生有记录群体性冲突事件74000起，其中涉及土地问题的是15312起，这还不是全部，他讲的是中央电视台焦点访谈的记录。其中有大量造成人员伤亡的恶性事件，而且这个冲突不是农民和农民之间的冲突，而是政府和老百姓的冲突，这是很恶性的，严重威胁了我国的社会安定。当然，我也在找失地农民的数量，2004年6月是5000万，他们都是没有得到很好补偿的，我说了不是因为地方政府特别坏，就是我国的《土地管理法》就是上你倾家荡产，让你根本活不下去。

      第三，造成严重腐败。很简单，既然土地是不能随便买卖的，就是政府官员要批，尤其是我们土地管理部门，有的是叫国土资源局。这个数字都是有的，但是最近两年的数字没有，我相信《政府信息公开条例》应该让这些负面数字出来。2002年全国土地违法案件是11万件，土地部门是三大规模腐败重灾区之一。最极端的例子是上海房地局副局长贪了1.5亿，这不只是得到现金，应该是地。

      所以，总体来讲，我们一个基本的判断就是18亿亩红线这个词看来很正面，但是所蕴含的一个政策目标导致的一个制度结果是很糟糕的，既导致了土地制度的无效率，也不公平，，还导致社会冲突，更给官员腐败造成了空间，有百害而无一利。

      最后，大家老以为政府有一个红线，或者是政府有一个干预是最有效的，不是的。其实人的理性，或者是人基本的人性特征，就像刚才讲的边际效用递减率加上市场机制，比政府干预强得多。人的胃是更有约束的，所以自助餐老板不需要限制饭量。政府干预有很多漏洞，而且有很多负面东西。所以，在绝大多数情况下，实现稀缺资源节约方面，市场机制和人的理性选择要远比政府干预更强有力和更有效。我国近30年市场化改革雄辩地证明了这一点，其实我们今天讨论的问题放大了就是要计划经济还是要市场经济的问题。我们在30年前说要取消政府指令、政府的计划，这就像无数条我们今天说的18亿亩红线，好像没有人担忧因此就没得吃、没得穿，没得住了，我们当时为什么没有问这样的问题？结果是，没有政府管生产，我们却创造了经济奇迹。但令人惊讶的是，计划经济赖以建立的认识论基础至今还在我国土地资源配置领域大行其道。现在是该将改革开放的朴素道理应用于我国的土地制度的时候了。

 （本文是作者在2009年2月25日“粮食安全与耕地保护项目”专家研讨会上的发言，文稿经作者审阅）

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