分类： 经济政治分析与评论

最近“桥刑”事件——将建桥的黄德义等18人判罪事件引起公愤，不少法学家及时发声，谴责这一判决。其中罗翔教授指出，法官歪曲事实，强用“寻衅滋事”罪名；并指出，根据现有法条，黄德义等人至多是违反了行政法规，而处罚不应是刑事处罚。如此滥用司法，“背离了人之常情、世之常理，反而损害了司法自身的权威。”（2023）韩旭教授则批评此判决是“机械司法，不顾情理”，同样指出了适用“寻衅滋事罪”的错误，并强调对行政犯的定罪要谨慎（2023）。然而，大概是大陆中国的法学局限，或策略性考虑，法律人们似乎都默认了行政当局对公民造桥的限制，甚至跟着官媒称“私造”。他们在这方面为造桥者的辩护只是说“虽然他们违法了，但不要惩罚过重”。

看来，公民有没有权利造桥是个关键问题。我们先看看为什么会有政府。公共经济学理论告诉我们，政府的存在是为了解决公共物品难题。所谓公共物品，通俗地讲，一是投入太大，私人无力筹集和承担；二是无法收费，即无法排他地分别向个人收取费用；这就是所谓“外部性问题”。解决这个问题的方法就是建立政府。政府可以采取收税的方式解决投入太大和无法收费的问题。政府规模大自然筹集的资金多，税收的强制性解决了无法分别收费的问题。然而这样一来，提供公共物品就是政府法定的义务，但这一义务在公民自己可以提供公共物品时就可以免除，但仍有帮助义务。

这种“提供公共物品是政府义务”的看法古今皆同，“桥”在中外观念中就是典型的公共物品。这在中华文明中源远流长。《白氏长庆集》记载，唐朝时，有一个刺史在冬天看到有人涉水过河，心中怜悯，下车去帮助他。观察使批评他不及时修桥，却施小恩小惠。白居易判道：“津梁不修，何以为政？……启塞既阙不修，揭厉徒哀其冬涉。事关失政，情近沽名。”（转引自陈重业，2009，第57页）意思是说，连桥都不修，这个官是怎么当的？不修桥，却以助人过河夸耀自己恤民之心。这是政府失职，却用来沽名钓誉。这种没有尽到政府义务的行为可不是批评一下就完了。《唐律》有“失时不修堤防”条，其中规定，“其津济之处应造桥航及应置船筏而不造置及擅移桥济者，杖七十，停废行人者，杖一百。”（转引自陈重业，2009，第57页）这条规定让我们知道，早在唐代法律就有对官员不履行政府义务的惩罚，一个经典的政府义务就是造桥。

而在另一方面，在乡间许多较小河流上，又有大量民间建造的桥梁。民众造桥不需要官府的批准。只要他们筹集到足够的银两就可以开工。这些桥梁至今还留在中华的大地上，成为美丽的人文风景。许多江南古镇，如周庄，同里，西塘，南寻，宏村，西递等等的桥梁，至今是重要的旅游资源。在传统中国的乡村，捐钱造桥是善举。一般是大户出大头，一般乡民平均出，也有的是到更大范围的地方去筹资。如婺源彩虹桥就是由僧人胡济祥和建筑师胡永班筹资兴建的（齐志斌，2014，第64页）。还有很多古桥，年代久远，谁人出资建造已不可考，但流传了一些造桥传说，如西湖断桥据传是段家夫妇建造，至少可证不是官府所造。直到明清民国，这一传统一直存在。据说毛泽东的父亲就曾为家乡的一座桥的建造捐过钱。这就是民间从来就有造桥权利的传统。

怎么到了大陆中国的今天，老百姓就没有造桥的权利了呢？我们已经知道，政府有提供公共物品的义务，但由于大陆中国经历了一段计划经济的历史，在这种经济中，政府以计划更为优越为理由，实际上剥夺了所有公民的经济自由，他们连生产私人物品的权利都没有，遑论公共物品。不能自行成立企业，这导致许多产品或服务没人提供。然而政府既然以计划优越为名排除民众的进入，就应有义务提供所有的生产和服务。但因为效率低下没有能力提供像市场那样的生产和服务。这时如果允许民众进入，就会立刻瓦解计划经济，因而为了维持计划经济，它又继续将所有公民排除在外。于是政府从有义务，到垄断提供，到无法提供，到垄断不提供，再到剥夺公民自己提供的权利。自己做不了，又不让公民做，这就是计划经济的逻辑，也是它必然低效率、必然失败的原因。

改革开放打破了计划经济体制，公民的经济自由权利得以回归。我们今天一般不会认为我们没有办企业的权利，而这正是计划经济时期、甚至是改革开放初期的常态。然而，改革开放将私人物品领域大部分归还给了公民，但计划经济观念还在一些私人物品领域，一些看似公共物品的私人物品领域，或一些准公共物品领域负隅顽抗。私人物品领域，例如住宅。行政部门宣称，公民不能在集体土地上盖房，或盖房要经过它批准。它用《土地管理法》对抗《宪法》中的集体土地所有权，用《规划法》对抗《宪法》中的住宅权。宣称没有经过它规划的房屋都是“违法建筑”，并采取超越行政处罚的方法——强制摧毁公民的美丽家园。殊不知，如果从改革开放之初到现在都遵循它的所谓“规划”，就根本不会有中国奇迹。因为正是因为它宣布“违法”的“小产权房”提供了24%的房屋，在深圳等城市提供一半的住宅面积，为大量民工提供了低价的住宅，才使低成本的中国产品成为现实（盛洪，2019）。

那些行政部门还把计划经济观念用在看似公共物品的私人物品上。用公共物品的定义衡量，投入大，无法收费，以今天民间资金的实力，建一座相当大的桥已可以是私人物品。黄德义的建桥投资13万是很小的，许多公民都有独自的能力出资；而过桥收费本没有什么困难。甚至有些过去看来很“公”的公用事业，如城市自来水，管道燃气，有线电视，宽带，污水处理，城市绿地等等，只要解决好进入管制和价格管制问题，仍是可以由企业提供。自2002年开始，建设部就推动市政公用事业的市场化，推动公私合作体制（PPP），有大量的民营企业进入到公用事业领域。有人会说，这些民营企业的进入不是还得政府批准吗？当然。但原因不是政府有权力限制企业进入，而是这些公用事业具有一种性质——自然垄断，使得进入的企业有垄断优势。因而对进入的管制是为了限制利用自然垄断地位。所以进入公用事业经常采用竞标方式，对成本或价格的竞争，以选择更好的企业和限制价格。

在有时，桥也被赋予了垄断权。这区别于自然垄断权，因为技术上随时有可能在旁边再建一座桥，打破垄断。著名的查尔斯河桥案就与这有关。约翰 ∙ 汉考克及其伙伴获得特许在波士顿查尔河上建桥收费；但当有人要在河上再建一座桥时，他提起了诉讼。认为第二座桥损害了他的经济利益。法院裁决他败诉。理由是，为了公共利益，私人产权——垄断权排在第二。这个案例说明，第一，私人是可以建桥的；第二，当初的特许是垄断权的特许，而不是造桥的特许；第三，这个垄断权不绝对，它要向公共利益让步。

上面的例子告诉我们，我们说公民有权利造桥，并不意味着政府不能有一点介入。如果公民需要垄断权（为了鼓励提供公共物品），就需要有政府的保证。除此之外，桥对航道的影响，桥的质量和安全，甚至收费水平，都可以由公共机构或非营利机构提供意见或指导。但是这种航道管制，安全管制或价格管制只是派生的、辅助性的权力，决不能用来否定公民造桥的权利。权利（rights）和权力（power）关系是源流、本末的关系，权力是用来服务权利，改善权利的行使，而不能以侵夺权利的形式施行；那就违背创立权力的初衷。而在“桥刑事件”中，先是当地水利局对其罚款三年，后来又强行拆除，最后将黄德义等人逮捕，并不是合理的辅助性的介入，而意味着否定黄德义等人造桥的权利；用权利赋予的权力侵夺权利。

据说这样做是根据《中华人民共和国水法》第六十五条规定：“未经水行政主管部门或者流域管理机构同意，擅自建设桥梁……由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期补办有关手续；逾期不补办或者补办未被批准的，责令限期拆除违法建筑物、构筑物；逾期不拆除的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款。”这一条款是上述计划经济观念的延续，它在文本上完成了政府从有义务造桥，到垄断造桥，再到垄断不造桥，再到剥夺公民造桥权利的全过程。它颠覆了中华文明自古以来的善恶标准，把“善举”变成犯罪；它也违背宪法原则，因为“市场经济”的基本含义是 “只要公民通过市场能做的，就不需要政府来做”。这一法案的一次通过和三次修正都只是在人大常委会范围内表决，显然缺乏代表性，用“部门立法”偷梁换柱，将政府行政部门的义务变成了剥夺权利的权力。

现在网传此案的审判长孙利是一个冒他人之名高考的小人（陆土，2023），导致他爬到今日位置的行为从根上就是歪的，岂能保持公正？然而孙利的这一污点却不是这一枉法裁判的原因。他的错判不是他的法学没学好，因为有普通常识的人也不会将过桥收费说成“拦截车辆，强行收费”。因为不愿交费的人可以绕道，无需被迫过桥。甚至对“寻衅滋事罪”的适用也不是他的主意，他也没有一下子判18个人的胆量。我们知道，他只是前台的木偶；后台是当地当局的政法委。它的全部目的，就是继续维持它“垄断不造桥，也剥夺公民造桥的权利”的权力；这种判决是恐吓。这是近年来行政体系的优先目的。2012年，北京当局以资质不够为由强拆民工子弟小学；2019到2021年，北京、河北、山东当局以“保护环境”为借口大规模强拆城郊社区；都是想以此“立威”，即向公民炫耀滥权而不受惩罚的能力。因而，“桥刑事件”决不是个案，而是一个系统性错误的代表。

据报道，过此桥，人们只需十几分钟就到对岸，而没有此桥，要多走70多公里路，多花三个多小时。据说在造桥之前，附近村民过河溺死多达22人，而拆了桥以后又溺亡10人。造桥拆桥，善恶立判。我们还要想到，如果此判决成立，将会树立一个恶例，使成千上万有如此过河难题的人不敢造桥，又有多少生命和时间会被丧失。当地当局对自己滥权的能力如此痴迷，而对生命如此漠视，更是不计此案所带来的对天下公器的损毁。此案决不是判黄德义等无罪就让人满意了。这些滥权者瞒天过海将义务变成剥夺权利的权力，挑战普通民众的善恶常识，污辱人类“固有之”的是非之心，是我们的社会要全力纠正的极端罪恶。从这个个案做起，是否也要对拒不履行自己义务的当地官员予以惩罚，就像唐朝人那样，对该造桥而不造桥的官员“杖七十”？当然肉刑现在已不适宜，但在这条唐律背后所蕴含的政府有义务造桥、不造桥应该惩罚的原则不应在今天落实吗？自己不造桥、又不许别人造桥难道不更应加重处罚吗？今天还不如唐朝吗？

参考文献：

陈重业编，《古代判词三百篇》，上海古籍出版社，2009。

韩旭，“法官应具有司法良知和生活常识 ——私建浮桥收费案各被告人何罪之有？”《法治远见》，2023年7月9日。

罗翔，“私造浮桥，有罪吗？”《罗翔说刑法》，2023年7月8日。

陆土，“私造浮桥被判寻衅滋事案中案：主审法官系冒名参加高考上大学”，《人我场》，2023年7月9日。

齐志斌，《古桥天姿：千姿百态的古桥艺术》（电子版），现代出版社，2014。

盛洪，“香堂‘小产权房’中的经济和法律问题”《FT中文网》，2019年11月6日。

2023年7月10日于五木书斋

盛按：现在又出现了以“粮食安全”为名，强制性地将城市公园、公路改为粮田，用行政命令扩大粮田面积的作法。这是没有记取历史教训的作法。这个10年前的演讲讨论了这个问题，希望人们不要忘记惨痛历史，不要重蹈覆辙。

为什么市场制度是配置土地资源的决定性制度？

2013年12月23日在“京润法治与公共政策论坛”上的演讲

盛洪

感谢王教授！各位大家晚上好！非常高兴来到北京大学法学院，我是一个经济学家，但我跟法学院很有缘，大概是在二十年前我接受科斯教授邀请到芝加哥大学法学院做了半年访问学者，跟他讨论制度经济学的问题。大家知道天则所侧重于制度经济学。制度经济学，科斯教授是开山鼻祖。他同时开创了另外一门学派，叫法和经济学。法和经济学和新制度经济学是一母双生，或者说就是一个学派，在经济学里叫新制度经济学，在法学院叫法和经济学。法和经济学首先诞生在芝加哥大学，很有意思，有点歪打正着。据说一开始是芝加哥大学有一个经济学家突然被经济学院解聘了，他有一个朋友在法学院，请他到法学院讲讲，他就去了法学院。然后发现一个问题，他每个礼拜讲一次课，但他的每一次课具有颠覆性，前五天是法学家给学生上课，最后一天是经济学家给学生上课，结果最后一天颠覆了前五天的结论，搞出一些混乱。但正是因为这种碰撞，碰撞出了法和经济学。我说法学家和经济学家在一起能碰撞出新的理论创新，所以我非常高兴到法学院来。

    “为什么市场是有效配置土地资源的决定性制度？”这套用了十八届三中全会的一句话，“市场在配置资源中起决定性作用”，土地也是资源，所以这个主题与这句话完全一致。

    首先我给大家讲一个简单的经济学道理。我相信在座有很多专攻法和经济学的同学，但我还是要讲讲。“有效配置土地资源”是以稀缺作为衡量标准，一种资源比较稀缺就要节约一些，如果它不太稀缺会多用一点。市场恰恰符合这样的目标，在市场中我们叫“物以稀为贵”，因为并不是所有的配置资源机制都能“物以稀为贵”，但市场可以做到。

这有一张非常简单的图，给大家讲讲。

    这个“×”是经济学经常用的供求曲线，这是一个均衡点。当然现在讲的不是简单的一张供求均衡图，而是面向稀缺的自然资源，比如土地。这是两条竖线，这条竖线代表资源，到这儿资源就没了，跟效用曲线相交形成价格。在它的左边还有一条线，这条线代表资源更稀缺，跟效用曲线相交又形成了价格。可以看出更稀缺的资源价格更高，也就是说越贵的东西我们越会谨慎、更为精打细算地去买，越便宜的东西会买得越多，这是我们的经验。市场为什么是配置资源起决定性的制度？这个图恰恰反映了这个道理。当然还有其它的考虑。

    市场还有一个非常好的作用：提供真实的简化信息。信息有真有假，但在市场中很难造假，为什么？因为市场中形成的价格信息是成千上万的人分散决策的结果。也就是说不是一个人、一小撮人、一群人，而是成千上万人分散决策的结果。比如买电脑，虽然在不同地方交易，但能非常奇妙地形成一个市场价格，这个市场价格一般来讲不会骗人。所以第一是分散决策，利用大家的力量。第二是，即使有欺骗之心，故意提高价格信息，或压制价格，但没有关系，在众多分散的人中间做假没有一致的方向，他们的做假可能被互相抵消。所以市场的价格是真实的，这点也很简单，我们不要去怀疑它。我之所以说这句话，是因为社会中有大量的不真实的信息，这些不真实的信息却作为真实的信息看待，这是一个最重要的问题。这是一点。

    第二点，市场价格。价格是一个简单的信息。价格非常简单，但价格给你一个收敛的和浓缩的信息。比如我是生产服装的人，如果没有价格就要考虑很多问题，一个是消费者有多少，分布在哪儿；还有我的竞争者有多少，分布在哪儿。竞争者是否发明一个新技术，消费者是否因某种因素更多了。获得这些信息非常困难。但也很简单，所有信息是通过交易形成的收敛的和浓缩的价格。今天有人跟我说中国的粮食产量出现了问题，信息从某个地方来的。我说不用担心这个问题，就去市场看粮价，我不知道中国多少土地、多少人吃、多少人生产、哪个地方受灾了，但市场上的粮价是最靠得住的东西，也是最简单的东西，也能帮助你做正确判断的信息。所以这很重要。

    人的理性是有限的，不是无限理性。而有限理性，要放在最应该放的地方。市场恰恰提供了这样的价格体系，这个价格非常浓缩的、简单的一个体系，这个体系不仅是一种价格，而是一组价格。也就是说是一个价格体系，不仅是一种价格，而且是各个价格之间的比例、结构。这是市场给我们提供非常好的宝贵财富。

    市场对土地资源的配置问题。对土地资源配置非常复杂，但现在我们就做一个非常简单的讨论：市场对城乡土地的配置是什么样的，是否有效的。这是一个非常简单的案例，但这个案例对中国来讲又非常重要，待会儿会继续讲，茅老师也会继续讲为什么重要。

    首先看城市。我们分成城市和乡村，城市是怎么来的？乡村又是什么样的？城市最大的特点是什么？是人的集聚。人为什么集聚？是司马迁所说的“天下熙熙，皆为利来，天下攘攘，皆为利往”，但请注意“熙熙攘攘”，熙熙攘攘是“非常拥挤”的意思，如果大家隔得很远就不是熙熙攘攘，熙熙攘攘是非常拥挤，挤在一起就是城市，不挤在一起就不是城市，这是非常重要的。挤在一起会带来什么东西？说它有价值，价值在哪儿？这里我用一个词“市场网络外部性”。什么叫“市场网络外部性”？市场中人越多，所带来的交易机会从而带来的交易价值会不成比例的增加，比人的增加还要快。什么叫“网络外部性”？电话网是一个网，如果只有两部电话效率非常低。如果人从两个、三个、四个，增加到一百个、一万个，还是这两个人，没有动地方，但他们的效用提高了，原来打电话是给另一人打电话，现在可以任意地跟一万人中的一个人打电话，这是网络外部性，由于网络节点的增多使网络中已有的人效用提高了、收益提高了。“市场网络外部性”也是这个意思，大家挤在一起，熙熙攘攘，一方面为了利益而熙熙攘攘，反过来讲因为熙熙攘攘而带来了利益。这是市场的定义。

当然，美国有一个非常宽的市场定义：386人/平方公里以上，2500人以上。美国的定义至少说明一个问题：一定要有人口密度，人口密度高的地方才是城市，否则就不是。这里大家可以看看周其仁教授的《城乡中国》，其中有大量篇幅地讨论人口密度与城市的关系。人口聚集在一起会节约土地，所以城市是节约土地的。城市既然是“皆为利来，皆为利往”，那什么样的制度能够对付这样的东西？——市场，城市符合市场制度，市场制度告诉你只要有利就可以做，既然大家挤在一起存在着利益，那么大家就涌入到城市中获得利益，这个城市不需要谁去安排，人们会挤进来。大家也许会说城市还有汽车尾气排放，那是派生的问题，是次要的因素，最重要的、最核心的是抓住根本东西，大家聚集在一起才有城市价值，其它问题好解决。

这是一张丝绸之路的图，从兰州到喀什，这些城市在贸易节点上，贸易节点很重要，商人到这儿正好可以歇脚，于是形成了这些城市。这些城市代表着一般性：古往今来，除了政治中心和军事要塞，城市都是因为贸易而形成的，因为贸易聚集了商人，形成这样一个城市。古往今来都是如此。即使是政治中心，它往往也和贸易中心重合，比如长安是政治中心同时也是贸易中心。

    我稍微讲讲经济学，大家也不要害怕。这张图的纵坐标是地租率的高低，同时也是土地生产率的高低。横坐标的零点（左下角）是城市中心，往右是距离城市中心的距离。现在有两条线：一条是城市用途的地租率（生产率）曲线，越是靠近城市中心，人口密度越高，市场价值越高。越远离城市中心，人口密度会逐渐下降，市场价值下降，地租也会下降。一条是农业用途的地租率（生产率）曲线，相对平缓，在哪儿种地都只能种那么多，为什么靠近城市中心高一点？因为农产品送到城里，运费少等很多原因。这两条线交叉在城市用途生产率和农业用途生产率相等的一那点——这就是城市的边缘。这是经济学最简单的道理。

怎么印证？给大家说说北京。下面有一张图。

分了四部分：一个是核心功能区（最左边蓝色的柱形），主要为东城区、西城区、宣武区，每平方公里的人口密度有2万多人（2005年的数据）。往右有一个矮一点儿的柱形，是功能拓展区，主要为朝阳、海淀、丰台、石景山，人口密度稍微低了点，每平方公里稍低于6000人。再往右是近郊区（昌平区等），人口密度是每平方公里600多人。再往远是延庆县，每平方公里是198人。

一般的，单一中心的城市，肯定城市中心人口密度高，城市边缘人口密度低。那对应的是什么？是价格。

这是北京市国土资源局几年前的资料（拍卖土地的资料），现在的价格远不止这些，比如东城区每平方米是一万多，海淀区每平方米约7000元，朝阳区每平方米约5000元，昌平区每平方米3000元多，丰台区每平方米将近2000元，大兴每平方米将近500元，延庆每平方米150元，这是大家很清楚的，和人口密度相关，价格是梯度下降的情况，非常吻合我们的理论。

    其实随着离北京市中心越远，人口密度低，土地价值也越低，逻辑非常清楚。但别忘了，城市周边是有农业的，尤其是城市周边有花卉、苗圃、蔬菜、肉、蛋类的生产，还有观光农业。比如北京大兴区大棚蔬菜每亩可达到1.35万元的年收入，每平方米土地价值466元。如果从延庆县再往远走，想获得靠近城市中心的人口密度和土地价格是得不到的。所以市场来决定，城市不可能往前走了。

有些边界是人类生理所决定的，还有其它一些规律也好，其实是颠覆不破的。我们知道经济学有一个效用递减律，你吃第一个馒头很满足，第二个就下降了，第三个会下降，但第四个就不会吃了，这是对馒头的效用递减。城市地价递减率也是如此，大家肯定会在城市中心争土地，不会在很远的地方争，这很自然。如自助餐店的老板很聪明一样，知道每个顾客的胃有上限，为什么要规定一个红线说不允吃过这条线，否则我就亏了，他不会这样。同样道理，对土地来讲也是如此。所以这就涉及到一个争论：18亿亩耕地红线的争论，关于耕地保护的18亿亩红线。前几年茅老师主持这样一个研究项目引起轩然大波，我在网上看大多数人是反对茅老师的，我觉得这有一个经济学不普及的问题。有人担心，如果没有18亿亩耕地红线，中国人将吃什么。我说没有18亿亩耕地红线，耕地也不会减少。为什么？因为城市靠聚集，一平方公里一个人人不叫城市，或者一平方公里一百人，现在中国一平方公里即使有386人也不是城市，城市必须是聚集的，必须有一定的人口密度。

我给大家一个非常简单的算术计算。如果每平方公里是5000人（相当于海淀区或朝阳区，可能比现在还要低，因为这两年人口密度在增加），上海人口密度比较高大概有每平方公里5万人，就算每平方公里5000人，把13亿人全装下需要多少土地？不到的国土的3%。所以大家想想，没有红线中国人就有吃什么的问题是不可能的，他以为只要没有红线城市会不断地扩张，其实有那么多城市还没有那么多人，即使中国是世界人口第一大国，也不可能把中国大部分国土全占用为城市，只需国土的3%，所以根本不会有吃什么的问题，没有问题。

    城市化会节约土地。根据国土资源部的信息，说我们现在的城市人均用地为133平方米。这个数字偏大了。我国人和地的比例相当高，人口密度相当高，所以这个数字比较高，但我姑且用这个数字。农村人均村庄用地是218平方米。农村人进城，原来那块村庄用地、宅基地转变为耕地，其实就节约了75平方米。按照2004年的数据，如果我们的城市化率达到了70%，将近9亿人住在城里，需要12.2万平方公里的城市土地，占国土面积只是1.27%。假定人口不再增长，还要有1.5亿人从农村迁到城市，需要新增2万平方公里，但同时农村会减少3.3万平方公里的村庄用地，净增了土地。如果要提高城市的土地使用效率，减少人均的占地面积，我们还会增加更多的土地，这里就不细讲了。

    这是市场在城乡土地配置中的作用。

进一步讲，市场还包含什么？我觉得有两个非常重要的前提和性质：一个是产权。市场制度毫无疑问或者题中应有之义就是要有产权制度，这是非常关键的。大家都知道公地悲剧，有一块土地是公共的，大家为了追求自己的利益，多放羊，过度放牧会使草地退化，最后把草地毁掉，这是公地悲剧。如果我们要使市场制度有效，前提是产权制度。如果只要市场制度不要产权制度的话，那这个市场制度就不是真的市场制度，而且这个市场制度可能是坏的，因为没有排他性。

还有一个重要性质是竞争。如制度经济学家康芒斯说市场至少要有两个卖方、两个买方。现在我们说至少需要三个或者四个以上的买方和卖方，如果只有三个、四个以下就会是寡头垄断。要有竞争，通过竞争形成的市场价格才能给出正确价格。如果是垄断的话，会破坏市场机制，会造成垄断高价，垄断高价偏离了市场价格，而且垄断还不公平，同时是无效率的，这是要跟大家强调的。

    从反面来讲的话，如果没有市场会有什么灾害？我们都知道中国这几十年来最大的灾难是三年饥荒。最大灾难的原因是什么？刘少奇说过是“三分天灾，七分人祸”，“人祸”是什么？是废弃了市场制。我们要正确总结三年饥荒的教训，以后中国才不会发生这样的事情。三年饥荒的教训是废弃了市场机制。这都是有例可查的，比如粮食的统购统销，以政府给定的价格到农民那里收购，这破坏了市场的竞价机制。还有计划经济，什么是计划经济？农民种什么由人民公社和领导决定，农民说我们种了这么多年的地，结果不会种地了，种地还得让领导来教我们，这就破坏了市场。人民公社就是一大二公，是共产风，破坏了产权制度。破坏产权制度破坏的不仅是私有产权制度，而且是小集体产权制度，从初级社变成高级社，初级社是一个村有十几户人家，到高级社是整个村进社，到人民公社是整个乡财产并在一起，并在一起并不是说这些财产由农民自己用，而是变成了政府可支配的财产。我推荐一本书《中国农民的反行为研究》（高王凌著），里面写得非常好，记录很多，这里不细说了。总而言之破坏了产权制度，如果有一个初级社在那儿有一个排他的共有产权，到人民公社什么民间的产权都没有了。所以才会有这么大饥荒。这是非常严重的挫败。

    没有市场就没有真实的信息，当时的信息从哪儿来？一个是官员逐级上报，所以有很多假信息，为什么？因为他们要投领导所好。还有一种信息是假的，即农民的信息，农民跟你博弈，农民为什么要给你真的信息？不会给，因为他干多少被你全给拿走了，当时的制度只给北方农民一年360斤粮食，南方农民400斤粮食，我凭什么跟你说实话？毛泽东不知道真实的信息，听的都是假信息，1958年8月就已经有了灾荒，对此卢跃刚有研究，三年饥荒实际是五年饥荒。毛泽东到徐水视察，当地的领导说这里的粮食很多，都吃不完。毛泽东很高兴，真信了，并提出一个问题：粮食太多了吃不完怎么办？所以在北戴河开会的内容是研究怎么消化这些粮食。这样的废弃市场制度，国家领导人就蒙住自己的眼睛、捂住耳朵，看不到、听不到真实的信息，所以做不了正确的决策。所以没有市场制度是非常糟糕的。

    没有市场会妨碍救灾。如果有市场，救灾也有方向。中国这么大，一旦有灾荒一定不是全面的灾荒，而是局部的、地区的灾荒，如果某些地区有灾荒，粮食需求会上升，市场存在的话价格就会上升。这时候市场机制发挥什么作用？图利的商人会把粮食送到有饥荒的地方赚钱，但符合了社会目标和社会需要。《三言两拍》里有一个故事：某个县某年饥荒，商人粮食卖高价，有人说知县得管管这个价格，知县说我不能管，管了的话，粮食来不了。结果果然粮食大量运到，粮价也下去了。中国三年饥荒死了很多人是因为饥荒后连市场都没有，没有价格信号告诉你哪儿有饥荒，哪儿真正是需要粮食的地方。

    回头看一下现在的土地制度。现有的土地制度是：以破坏市场制度的方法”保护耕地”。三年饥荒是什么原因导致的？前面说是废弃市场制度。现在保护耕地政策，确实是在总结和吸收三年饥荒经验教训基础上得出的。但我说它错了，错在哪儿？三年饥荒不是因为缺少土地，而是在于没有市场，地是一种资源，一种资源有多有少，重要的是怎么组合这种资源，如何有效组合这种资源的机制，这是最重要的，而非单一的某种资源。所以他们对三年饥荒的总结错了，以破坏市场制度的方法保护耕地就保护不好，相反恰恰是用引起饥荒的方法保护耕地，所以是错的。

    现在土地制度的要点：一是保护基本农田，二是不允许农民自己改变土地用途；三是农民集体土地转变为城市建设用地时，要先由政府征用，经一级开发后，再出售给开发商；四是限制农村宅基地和居民点用地面积，限制将宅基地出售给本村之外的人。

    这样一种制度导致的是什么结果？导致农民没有权利直接将自己的土地转变为城市建设用地。如此，他们就没有一个以城市用途作为土地价格参照、讨价还价的基础。如果要进行城市建设，必须要先转变土地的产权性质是给政府一个借口：我要搞城市建设必须征你的土地。地方政府跟农民之间不是平等的市场交易者，而是不平等的，地方政府手中握有公共暴力和所谓的政治权力，如果农民不同意这样的价格，对不起把你赶走，所以没有公平的价格，基本上超低价格。

    农村集体和农民大约得到的征地价格是出让价格的1/10，农地出让价格是农地市场价格的1/5。也就是说，征地补偿费只相当于土地升值收益的1/50。什么意思？从农业用途来看，地方政府给的价格都低于用市场价值的评价。比如说这个地就是种粮食，4万元一亩，但给1万元一亩，低于农业用途的市场价格。当然这里有更深的原因，《土地管理法》有补偿规定，我认为这是法律界的奇耻大辱，给农民补偿什么样的？是平均亩产的六倍到十倍。相当于你拿别人100块钱，还他24~40块钱。这是现在的法律，跟掠夺差不多。所以经常会出现这种情况，给的价格非常低。

给农民的价格非常低会又有什么恶果？

上面的曲线是土地的市场价格（Pm），政府征地把价格压低到这么低（Pg），对应的需求量就增加了。这是一个非常简单的经验，大家都知道。比如你要买一个商品，如果它比较便宜就多买一点，贵就少买一点。土地也一样，现在你做的事情是什么？你打着保护耕地的旗号，不让农民改变用途却让政府可以改变用途，政府改变用途时尽量压低价格，尽量压低价格会产生更多征地的需求。这样一个所谓的耕地保护措施，导致的结果是更多地占用耕地，而不是更少地占用耕地，因为地便宜了，更多地去要这个东西，恰恰与我们保护耕地的初衷是相反的。

这些年我们也能看到，要保护耕地，又要让地方政府只有经过它的手才能把耕地变成城市建设用地，所以它可以压低价格。

这是中国近年来土地违法的基本情况（2001-2010年）：案件数量在减少，但涉及的土地面积在增加。也就是说这套保护耕地的制度恰恰是激励地方政府多占耕地，与制度本身和法律所宣称要达到的目的正好相反。

还有其它弊端。比如土地利用效率低下。中国人均城市占地是133平方米，这个数字偏高。按照中国这样一个国家，人地关系紧张，与比如市场经济国家人均是80平米，很多发展中国家也是80平米相较，我们多了很多，政府办公楼严重超标，盖了大规模的建筑群，我们很多城市的政府大楼都可以看出，这是典型的浪费土地。

第二是农村的土地不许买卖，现在农村有很多空房子，为什么？人进城，土地不能买卖，宅基地也不能买卖，空房子在那儿占着，这也是一种巨大的浪费。

第三是导致大量的冲突，尤其是官民冲突。这方面于建嵘老师有很多记录与他的判断。前些年，2005年于老师在天则所做了一个报告，讲中央电视台的《焦点访谈》有一个电话记录，当年接到的群体性冲突事件约74000起（当然这不是全部），其中15000起和土地有关，占了将近21%的比例。后来于建嵘跟我们说，现在的比例达到了60%。大家想想，这是一个多大的数字，看起来中国很安全，但每天有好几百起这样的事，我们在现实中也能看到强拆事件，甚至有警察主动攻击被拆迁户的行为。

第四是腐败的温床。中国现在是官员出事，动辄几千万上亿，我们的土地部门被称为三大腐败的“重灾区”，比如北京、上海、宁夏、深圳等地都有高官落马，近些年有房叔、房姐、房妹出现，房子跟土地相关。郑州的经济适用房，大量由各级官员获得，老百姓没有多少。所以土地问题是中国政府官员腐败的温床。

    现在的土地法律制度或者土地制度，最严重的就是破坏了市场制度，这是最大的罪恶。首先是破坏产权制度，《宪法》规定农村的土地归农村集体所有。宪法是基本法、是最高法，也就是说农村集体有对土地的所有权，而土地所有权的含义包括占有、使用、收益、处分，处分包括交易等。但却说：第一不许改变用途，第二自己不许交易。这种结果是像着给你一个像产权的东西，但我去掉了其中两个权利，这就破坏了产权。还有按照政府规定的价格去征收农民的地，其实就破坏了市场的定价机制，也破坏了市场的竞争制，因为单方征用。总而言之这个制度很糟，这里说的是现在的土地制度。

其次，市场是配置土地的决定性制度，但有同学会问有没有市场失灵？我说绝对有市场失灵，这是毫无疑问的。有哪些？我给大家稍微讲讲，第一，不能预计长远未来，所以不能事先进行大规模的基础设施建设。如在上海发展的一开始，市场的价格很难预见上海将来是一个巨大的都市，但发展以后发现这有一个很大的大城市潜力。如果一个城市在建设之初就能预见到未来，然后进行基础设施投资，把几通一平事先铺好，这是最有效率的，但这个预见不到。

第二是市场和市场中的企业不能承担较大规模的投资，比如数亿、数十亿的投资，几年不能回收投资，财务上很难承受。第三，我们说城市是集聚的，但这个集聚有临界点，临界点之下缺少集聚的动力。还有一点是相邻地方有外部性。

对这几种市场失灵，解决的办法：第一，要规划，规划应该限定在极小的范围内，能够预见一个长久规模和进行城市基础设施的规划，规划范围很窄，同时不一定是唯一由政府进行规划，可以由一个自治体，比如一个村来进行规划。第二，解决大规模长期投资的方法可以是政府投资。第三是产业集聚政策，比如北京的金融街，有一些政策吸引金融机构进驻，比如你在这儿租房可以降租金，买房可以降价，还可以减免税。第四，分区。把互相干扰的不同区域分开，我认为分区不一定是政府做的事，姑且认为政府也可以来做。

    再次是土地用途需要管制吗？有相邻的负外部性，科斯就讲了这个问题，提的方法恰恰不是政府管制，而是有一个司法裁断和司法裁断后人与人之间自由交易，最后能找到一个很好的解决办法。还有污染权交易。污染权交易跟我刚才讲的一样，只不过是有形市场的污染权交易。芝加哥商品交易所有污染权交易产品。可以进行污染权交易来解决这个问题。最后才是政府管制，我不完全排除政府管制，只是说在政府管制之外还有很多方法。所以基本上土地用途不需要管制，市场本身会发挥作用。

    有人举了一个例子，说美国这样一个尊重自由产权的国家都有用途管制，比如《保护农地政策法》，其中明确提出“要限制农地不可逆地转为非农用地”。我仔细看了这部法，美国立法很严谨，其实指的是联邦土地，而且在这部法中非常清楚地说“本法案并不授权联邦政府以任何形式管制私有土地或非联邦土地的使用，或以任何方式影响这些土地所有者的产权。”这个法管不着州土地、私人土地，只管联邦土地，这个立法非常严谨，不能被中国主张土地用途管制的人拿来说事。

最后我做一个结论。十八届三中全会有“市场在资源配置中起决定性作用”的提法，我们可以用在土地上，“市场在配置土地资源中起决定性作用”。但这句话是宪政原则，宪法原则。宪法原则是最高原则、最基本的原则。在这个原则上，最基本的权利，土地产权所有者的基本权利，包括占有、使用、收益、处分最基本的权利得到有效保护。

但有一个派生原则，不能直接跟基本原则相对抗，它是派生的，是在承认和尊重宪法原则前提下的派生原则，是什么？在市场失灵时，政府行政部门在说明理由并得到立法机关的同意后，可以对土地产权加以部分限制，对市场定价机制失灵的地方加以补救。第一是承认宪法原则的前提下提出充分理由，你的管制权力是一种派生权力，是一种特殊的权力，而产权是一种一般的权利、基础权利，当对产权进行限定时必须说明理由，足够证明这么做是对社会有益的，并得到立法机关同意后方可实施。这样的结构是未来土地制度的一个基本框架。

为什么强调这点？是因为在现在中国社会中，在长期的教育中，中国执政党和中国知识分子、中国社会确实缺乏宪政意识，这点是非常重要的。宪政意识有很多意思，我就说一个，最简单的说法——宪政意识是小道理服从大道理，我们能看出很多道理和原则，但它们并不是完全平行的，它们有的更基础，有的更为派生，基础是决定性的，不能随便改动，不能随便削弱，不能随便侵犯，不能用派生的理由否定宪法原则。这非常重要。十八届三中全会后，我写过文章批评，有些行政部门的官员出来说我们要管制土地用途，还要做各种各样的事情，所以我们就是不能执行市场在土地配置中起决定性作用这样一个基本原则，这是大错的，而这就涉及到最基本的宪政问题。我们的回应是区分什么是最基本的、什么是派生的，基本的是产权制度，派生的是政府对所谓产权的某种限定和管制，这样的结构才构成了市场制度的基础，才能真正使市场制度在土地的配置中起决定性作用。

一旦如此，应该说中国这个社会还会有一个巨大的提升。我们今天已经获得了非常大的成功，但还受制于土地制度。一旦有一个产权受到保护、政府的行政权力受到限制的土地制度，中国还会创造出新的经济奇迹。

    我就讲到这里，谢谢大家！   

 提问1：盛洪老师，您说人口密度和土地价值的关系，人口密度越高，土地价值越高，这是一个关系。但从现在的现象来看，包括上海的自贸区、三元桥的使馆区土地价格远远高于市中心的价值，包括六环外的大兴，它有经济开发区，土地价格远远大于四环和三环很多地方。

盛洪：单一中心模型可以扩展为多中心模型，这不是问题，北京有很多卫星城，地价更高没有问题，因为巨大城市是多中心的。还有是有些地价除了人口密度之外，还受本地的其它资源，比如靠近海、河，有环境资源、名胜古迹的影响，地价可以修正。但基本原则是不变的。我觉得你这种想法很好，提了一些反驳意见，但抓住这个道理的根本一点这就够了，这点不变，其它可修正，所以你的疑问没什么颠覆性，谢谢。

提问2：你们都提到明确产权的问题，通过”地尽其用”的经济学方法来做，但地权怎么明确？王锡锌老师说《宪法》上规定城市土地归所有，乡村和农村土地集体所有，但拿北京来说，城市不断地扩大，国有土地不断地扩大，这是否为国进民退的表现。另外拿美国来说，联邦土地可以保护，那怎么明确州土地和私有土地，怎么明确地权法？谢谢！

 盛洪：你讲到《宪法》里规定城市土地归国家所有，这是有争议的一条，在我们看来确实要修改掉的，因为即使现有这一条有很多解释。一是原则上归国家所有，但事实上要把已有的私人土地改变成国有土地要有一个法律程序。一是现有城市土地是国有的，一旦扩展不见得是。我之所以说要改，是因为这条有很严重的问题，涉及到对中国宪法的理解。我们承认宪法和法律有合法性的话，要经过正当程序：第一要符合人类几千年所积累的基本原则。第二要经过正当的立法程序，要有一个所谓的“多数同意”的过程。严格来讲，中国宪法没有这个过程，投票人很少，缺乏代表性。现在我们确实要对“八二宪法”进行修改，最近我注意到人大常委会有一个表现，我看到有一个报道，说人大常委会全面否定国务院即国土资源部提交的关于《土地管理法》的修订草案，对现在的《土地管理法》非常不满意，同时提出来要修改《宪法》第10条。现在有一个提案：“城市土地可以是国有的，也可以是集体所有的”，是一个替代性提案，将来有可能修，修宪能修到这方面。

    你讲产权确定，要区分马克思经济学和制度经济学讲的所有权，虽然有些地方也通用，Property  rights是平等的权利，不一定追到最终所有，“最终所有”有点太拘泥于这个概念，ownership是有点支配力的意味。刚才王教授谈到这个问题，私有化。我们之所以不提“私有化”是因为没有意义，我不想进入到“公有制”和“私有制”的概念框架，这是一个很荒诞的表述，中国过去从来没有说是一个私有制的社会，说中国是一个产权制度成熟的社会就够了。产权不仅包括最终的所有权，也包括永佃权、租赁权、使用权，只要有一个明确的法律边界和一定的时限，都可以是权利，这个权利边界清楚，就叫产权，可以进行交易就够了。现在农村的产权概念不仅是农村集体的产权概念，也包括农村农户的承包权，也是一种产权。还有很多，比如土地使用权，都是产权。所以关键是怎么界定它们这样的边界。中国在做这样的事，周其仁教授一直在关注，在四川成都做确权。我们知道有一个产权概念，但产权概念要落实，要把土地多少、四至在哪儿，到底是什么性质，归属于谁要确定下来，这个事情是产权制度比较耗费时间和耗费成本的一件事，但它非常重要。而在中国，在明代、清代做了大量工作，在全世界是领先的，明代有 “鱼鳞册”和“黄册”。“鱼鳞册”就是产权的确权，每块地怎么连接，当时都有具体的丈量，中国有先例，这些鱼鳞册到后来产生了很大的作用，包括促进土地交易。现在中国也在做，确实要花功夫把地的四至搞清楚，登记下来，如此才能形成一个真正可交易的产权，所以落实还是在逐步落实的，谢谢！

提问4：三位老师好！我提一个问题，刚才王老师说到我们的土地所有权是明晰的，城市的土地国家所有，农村土地集体所有，但我想问：集体在哪里？这里说到的占有、使用、收益、处分的权利，我们做一个类比，国有企业也是全民所有制企业，它的利润都是上交财政后大部分返回到国企本身，这种利润基本没有用于民生建设，所以我想说我们的集体在哪里？我赞同茅于轼老师和盛洪老师说的，产权要明晰，在老师所提到的产权明晰过程中，我更考虑是产权明晰过程中如何实现公平？就中国历史来说，如何使土地产权落地，如何不产生流民？如何公平地下放到每个农民手中。

 盛洪：这个担心很普遍，土地自由交易会不会导致土地集中到少数人手里，这在历史上有过。但到宋以后，中国土地分配越来越倾向平均，我推荐看一两本书，赵冈有关传统中国的土地分配问题的书。他发现一个问题，明、清、民国以后，中国土地分配的基尼系数是非常低的，也就是说中国通过市场土地分配相对比较平均。有两个道理：一是中国的继承制不是长子继承制，而是儿子平分，一个人奋斗了一辈子积累了很多土地，儿子分，平均每家会变小。还有一个是永佃制，把地分成几层，有田底权和田面权，田底权是所有权、田面权是永佃权，永佃权包含了一部分田的产权。由于这样的分割，从永佃权也是一种权利来看，土地分配更为公平。所以只要没有政治上的干预，没有某些人挟着他的政治优势强势地进入土地资源市场，中国土地分配制度基本上是平均的。宋以前的汉、唐曾有过土地分配特别集中的情况，可能和汉、唐时政治资源不够平均有关，唐宋以后有了科举制，科举制使得更多贫家子弟可以考取功名入朝当官，使得政治资源变得平均。有科举制之前是世家大族把持着政治资源，因为他的政治实力导致他对土地的更多占有。现在的土地制度如果是市场制度、自由交易，加上政治资源的平等，不会出现土地分配过于集中的现象，谢谢！

提问5：十八届三三全会提出要建设城乡统一用地市场，而且在确权工作也在如火如荼地展开，试点基本完成了。下一步工作是缩小试点范围。我的问题是，三位老师对集体建设用地、使用权尤其是集体经营建设用地使用权的交易程序以及分配，对这方面的前景有什么看法？

盛洪：程序不复杂，就是市场规则，拍卖或者其它交易形式，没有特殊之处，只要产权所有者同意，这是核心。我们的主张宽多了，你只是在三中全会的框架下来问这个问题，严格来讲，三中全会对土地制度改革并没有超过十七届三中全会。我们前面所讲的是完全放开的土地交易，而且这个程序主要是当事人双方同意，如是代理人进行交易要有一些管制，因为代理人可能会出卖所有者。如果是自己本身，如农村集体来出售土地，集体要有一个集体的内部同意，这就可以了。将来这样一个土地交易有可能不是集体，很可能是农户承包权出售，这也是一种土地产权的出售。我们的设想，尤其是农村集体，在我看来现在的农村集体不是农村经营自愿的组织，某种程度上是被强迫的，所以它只是一个概念，但我们要承认这个现实。现在的基本看法是，将来可以把农村土地按照现在的现状看成是集体是握有田底权的所有者，农户是握有永佃权或者田面权的所有者，两者之间互相独立地进行交易，这就非常有效。

你问到分配问题，我觉得很简单，就跟你要卖房子一样，卖房的钱怎么分配？归你。所以你问的问题恰恰是有些人提出来的，比如城乡农民卖的房子归好几块分配？这是错误的。如果你对一块资源拥有权利的话，那你卖的收入完全归你，只有一个例外：政府征税，你卖了，政府依据《税法》征收土地增值税，而且土地增值税非常高，累进税最高到60%，这有很多合理地方，不存在问题。

所以，我觉得不要接受贺雪峰的观点，这个观点是错的，他说这样一个自由交易只对靠近城市的农民有好处，对远离城市的没有好处，这是第一点，是错的，跟产权制度只对富人有好处对穷人没有好处是一个道理。最重要的价值是制度本身带来的价值，无论是靠近城市还是远离城市，我坚信政府要保护产权。如果说对远离城市的人没有好处，所以要侵犯靠近城市的农民产权，这是大错，一个制度有外部性，如果这个制度在这儿，比如警察抓了一个小偷，这个小偷没有偷我，但有外部性，因为我坚信假如我被偷的话，警察也会那那个小偷。所以远离城市的一个人， 虽然暂时没有得到保护产权和产权自由交易的好处，但我坚信，我一旦这样做，我的权利也得到了保护，这是制度的外部性，就跟警察抓偷别人东西的小偷，我坚信这件事对我是有好处的一样。这是第一。

 第二，所谓公平。他说靠近城市的人能卖很高价值，远离城市的人不能卖很高价，所以为了公平要把靠近城市人的收益拿走一部分，这是强盗逻辑。很简单的一个道理，比如三个小孩，一个小孩有100块钱，一个小孩有50块钱，一个小孩有10块钱，你说为了公平，把那100块钱那拿走90块钱，把50块钱拿走40块钱，现在就公平了吧？不公平，因为你拿走了别人的钱，逻辑不通，为了公平就抢别人的？把富的抢了，让你们变得一样穷。这个逻辑不通，是强盗逻辑。

再有一点很重要，他说靠近城市的人卖地收入很多，但别忘了他的成本也很高，比如你一下卖了300万，是，但我买一套房子还要400万。莫言获得诺贝尔文学奖，说700万在北京买不起一套房，你以为在北京市卖一块地就是百万富翁？别忘了还在这里住。

所以他的逻辑非常荒诞，当然更重要的是我们尊重产权制度，因为产权制度有某种偶然性，比如你买一支股票发了大财，要平分是不对的。土地也是同样，我的祖先偶然性在这里开荒或买地，传到今天，农村集体从总体看是仍是当初获得土地的祖先的后代，如果土地因靠近城市发了财，收到就是土地产权所有者的。总之，如果大家尊重产权制度，哪天碰到一件好事，你也会相信好事在你的头上，不会被剥夺。这是我强调的一点，谢谢！

提问6：三位老师好！在提问题之前我代表大家、希望大家被我代表表示对茅于轼老师不惜以80多岁的高龄不辞辛苦的传达思想、传播智识。我不是搞经济学的，我个人理解18亿亩红线跟人均占有面积有关，中国13亿人口，以18亿亩耕地红线作为人均一人占地1.5亩左右保证粮食安全。如果在一个市场起支配性作用的国家，这种红线确实没有必要设，因为市场会进行合理调配。但在中国这样一个政府非常强势而且政府势力非常大的国家，政府毫无理性地夺取土地。所以我的问题是，在市场经济条件下，市场起作用的条件下这种18亿亩红线可能不用，但在政府可以从他人手里进行强制性剥夺的情况，是否还应该有一个最低限，哪怕不是18亿亩，但至少有一个底线，让老百姓有资源生活下去。

盛洪：你还说了一个问题，现在不是市场制度就要用18亿亩红线来管吗？那我们为什么不走向市场制度，为什么非不走向市场而搞18亿亩红线？既然知道市场是更好的，就走向市场，走向市场很难吗？其实一点不难，关键是我们的魄力。想市场化，是分分钟的事。第二，没有这个市场，搞18亿亩红线更糟，这18亿亩红线的政策结果是剥夺了农民自由交易的土地权利，你剥夺了以后，农民不能跟政府讨价还价，结果政府会侵占更多的耕地。你要管，恰恰是给他创造了一个进一步侵占耕地的动力。所以即使在没有市场的情况下，这18亿亩红线也是错的，这很重要。再一点我要强调，18亿亩红线的说法非常滑稽，因为这个数字都是假的，当时国土资源部天天说要守住18亿亩，说现在只有十八点多少亿亩，这是一个非常可笑的事，我称之为“历史笑柄”，为什么？因为据说航拍发现不是18亿亩，比这多，为什么？这是我一开始说的道理，市场可以给你提供真实的信息，但计划经济和政府干预不能获得真实信息，这是一个天大的“历史笑柄”。现在国土资源部都羞于提18亿亩了，因为这是假的、不对的，因为你这套坑农民的制度，农民有办法对付你，农民少报亩数对付你，别以为农民是那么听话的，让农民大饥荒、饿死还要跟你说实话吗？不可能。周其仁在成都考察确权，一确权发现土地面积都胀了，他叫“测胀”，胀多少？40%。所以18亿亩红线真是一个历史的笑柄，谢谢！

《盛洪教授》分类目录

盛按：听说失去儿子的母亲跳楼自尽，这一悲剧让人唏嘘。据说学校和官方将她的悲痛发声诬为“闹事”，并派警察半夜威吓禁声。失去儿子的悲痛本已很难承受，又加上肇事者和校方事后不道歉，连对逝者亲属起码的人伦关怀都没有，这彻底击破了这个母亲对道德底线的预期。“不道歉”已经成为了一些权势者的习惯，仿佛道歉就证明了他们没有“一贯正确”，以致滥用公权压制要求道歉的声音。这种对自由表达权利的侵犯已经到了登峰造极、令人发指的程度。（2023年6月4日）

盛按：在民众的强烈反对下，过度防疫迅速结束，这还算是一个官民之间的良性互动。然而，我们又听到熟悉的句式：过去采取极端措施是对的，现在取消也是对的。这种句式表达了“只分你我，不管对错”的态度。只要证明自己一贯正确、从来没有错误就行。其实，人无完人，孰能无错？只要纠正错误，并对受损者道歉和补偿，还是可以理解的；但不能原谅的绝对错误是“不承认错误”。这篇写于12年前的文章对此做了更细的讨论，并引用了一句流传千古的箴言：禹汤罪己，其兴也勃焉；桀纣罪人，其亡也忽焉。（2022年12月12日）

湖北省长李鸿忠因抢记者的录音笔、事后又不道歉，遭到媒体的口诛笔伐，一时似乎成为天下罪人。这在我看来并不公平。因为这种行为并非李鸿忠独有，而是一种普遍的、由来已久的政治风气。君不见昆明城管粗暴执法，事后处置了一些城管人员，却不见一句向被打人员的道歉；君不见黄川镇因野蛮诉迁，逼使父子双双自焚，事后赔偿90万元，却也不见一声道歉。然而，我们还是不能责怪他们。

就在李鸿忠事件发生的同一个两会期间，发生了一件比李鸿忠的表现恶劣得多的事情，公众和传媒却视而不见。当记者就《选举法》修改问李肇星，现在将城乡选一代表的比例从以前的四比一改成一比一，是否意味着以前是不公平的，他回答说，在当时的情况下，这是合理的；当然现在改过来，也是合理的。这个句式我们听着很耳熟。其实，李鸿忠所使用句式也是如此：当时抢记者的录音笔是合理的，后来还了也是合理的。所以，不需要道歉。

只是李鸿忠所抢的东西，与《选举法》所抢的东西不一样。一个是直观的物质器械，一个是并不那么直观的权利；时间长度也不一样，一个只抢了半天，一个却有几十年。可叹的是，我们的传媒更容易看到、或更看重物质器械，而不太关注人的权利；更注重短期内发生的事情，而对长期存在的不公正现象却太麻木。大家对李鸿忠群起而攻之，却对《选举法》的修改缺少应有的热情。

当然，我的这个批评也有点不公正。实际上，这都源于我们这个社会至今没有对文化革命时期极左路线留下的传统进行认真反思。文革以及文革之前整了那么多人，到后来绝大多数人都被平反了，但很少有人出来说一句“对不起”。即使那些被平反的人，往往会被警告说，现在给你平反是对的，过去整你也是对的。以后不要再提这件事了。这是今天我们所熟悉的那个句式的经典形式。

仔细想想，从不道歉的行为反映了一种极端错误的认识，它的典型形式就是文革时期的将人当作神来崇拜的痴狂。如果把一个人当作神，他就永远正确，就不会犯错误，所以就没有必要道歉。文革结束后，中共中央对这种个人崇拜的扭曲做了纠正。陈云说毛泽东是人不是神；既然是人，就会犯错误，他领导的文化革命就是一个严重错误。只可惜，这种纠正并没有在全社会产生普遍影响，那个从不道歉的传统并没有被打破。

今天的中国社会，从上到下，无论朝野，都有着远大的社会理想。执政党发誓要“执政为民”。但是且慢。我们还是要从学会道歉开始。道歉之口难开，美好政治之路难迈；“对不起”三字易说，需知其中道理深刻。

会道歉意味着敢承当。道歉意味着道歉者宣称他承担错误的直接或间接（领导）责任，也意味着他愿意接受由此产生的惩罚。这样的领导人或官员才真正值得信任。因为那种“有荣誉就上，有责任就让”的官员是不可能为公众提供优质服务的。

会道歉说明承认自己是凡人，会犯错误，但决心有错就改。公众不会梦想领导人或官员是神或完人，他们能够原谅因人的弱点和局限性而导致的一时错误。历史也告诉我们，最严重的错误，是那些知错不改的错误。而道歉，就是一个改正错误的宣言。

有人会说，道歉可能会损害领导人的威信，让他以后不好再担任领导工作。此言大错。古往今来，会道歉从来就是一个优秀政治领导人的重要品质。马踏麦田违反了军纪，曹操割发代首；马谡失街亭，诸葛亮自贬三级。

即使是最高政治领导人，我国从来就有道歉的传统，即《罪己诏》传统。例如汉武帝晚年意识到自己过度倚重军事征伐，导致民不聊生，就发布了著名《轮台罪己诏》。其中说道，“朕即位以来，所为狂悖，使天下愁苦，不可追悔。自今事有伤害百姓，糜费天下者，悉罢之。”由于汉武帝能够“罪己”，及时纠正了以往的错误，使得他“有亡秦之失而无亡秦之祸”（司马光语）。

可以看出，能否道歉决非生活小事，而是一条重要的政治文化原则。当初毛泽东回答黄炎培如何跳出“其兴也勃焉，其亡也忽焉”的王朝周期律的提问时说，我已找到答案，这就是“民主”。在今天，民主在中国虽有发展，却艰难前行，还不能有效施行。我们还要借助于中国自古以来的这一政治文化传统。其实，有关“兴”“亡”之说比较完整的表达是《左传》所记，出自鲁国正卿臧文仲之口：“禹汤罪己，其兴也勃焉；桀纣罪人，其亡也忽焉。”

社会是一个复杂系统，变迁的因素多种多样。臧氏竟然将兴亡更替的关键因素仅归结为是否道歉，实在令人惊奇。但细细想来，还是颇有道理。我们知道，就社会演进的方式而言，经验主义要优于建构主义。从经验主义的历史观来看，人类发展的最好方法就是试错，也就是“错了就改”。但是能否改，取决于是否承认错误。因此，在会道歉的领导人的带领下，一个社会会迅速崛起；在不会道歉的领导人的带领下，一个集团会转瞬衰亡。这已被中国历史所证明。

实际上，道歉原则及其背后的文化传统与民主制度的互补，可以成就一个长治久安的繁荣社会。聪明的选民知道，一个会道歉、愿意承担错误责任的领导人，要比一个宣称自己一贯正确的领导人更可靠。

2010年4月9日于五木书斋，首发于《中评网》。

前几天听说浙江取消了“农管”。这条消息的真伪现在还无从证实。因为我不能确定，是“农管”被取消了，还是对“农管”作恶的揭露和谴责被取消了。而且在农业部的官网上，还能看到对“综合执法队”的“培训”。但无论如何，单凭字面含义，这是一个好消息。说“这是一个好消息”，是因为我们现在的要求不高。这就跟“洪水退了”一样是好消息。其实如果不疏浚河道、修建防洪设施，我们不能确定“洪水退了”是好消息。因为天气反复无常，此次退去可能只是暂时的，下次暴雨还会卷水重来。因而，对于“农管”，如果我们的社会只满足于“农管被取消了”，将是一个没有改进前景的可悲的社会。因为这种想来就来，想走就走的祸害依然会在将来威胁我们的正常生活和经营。我们要做的，是痛定思痛，弄清为什么会出现“农管”。众多关于“农管”的不同意见有一点是一致的，“不要坏的农管，要好的农管”。在我看来，“农管”就要不得。

据报道称， “农管”全称“农业综合执法队”，是农业部宣布成立的（社会观点与解读，2023）。那么第一个问题是，农业部有权力创立这样一个实体吗？农业部是隶属于国务院的一个部门。根据《宪法》，国务院的机构设置由法律规定。而法律，需是经立法机关批准的。作为国务院的一个下属机构，它的职责、人员编制和预算等都是在既定法律框架下的。若要增加它的一个职能，就相当于增加政府的权力和预算，同时削减公民的权利，就势必改变宪法规定的权利—权力结构，就需要改变《宪法》。而改变《宪法》变何容易。即使在修宪程序过于简单的大陆中国，也要经过人大的同意。况且《宪法》还包含着投票也不能改变的，如对人身自由、住宅权、财产权的保护是基本文明规则，不容修改。即使在特殊时期、特殊情况下对之有所侵削，也要给予相应的补偿。

而农业部只是一个执法部门，它至多只有在遵循宪法和法律的前提下，为了改进对公民的服务，制定一些部门规章。而这些规章的制定还要遵循《立法法》规定的程序，举行有利害相关人参加的听证会，征求专家及社会各界人士的意见，部门办公会讨论通过，并由部门首长签署，等等。而我们看到的“农管”像是突然冒出来的一样，人们只是从传媒报道中才得知。他们的行为，强拆农民猪场，铲除农民即将收获的农作物，在村庄里捉鸡赶鸭，等等（张明丽等，2023），都是直接侵犯公民的财产权等基本权利的行为，直接违反了宪法对这些权利进行保护的规定。如果这些行为是农业部规定的“农管”的职权所在，则农业部涉嫌僭越立法权，在其“规定”中有违反《宪法》的内容。实际上，我们也没有看到，在披露的事件中“农管”所执之“法”的任何合法性来源，因而它的这种作法就不仅是僭越，简直是无法无天。

我曾就“农管”问题向“国家投诉受理办公室”网站投诉，并附上“禁止部门立法”一文，不久后就有一个自称农业部法规司的人给我打电话，目的是为“农管”辩解。不过这一行为我还是比较肯定的，这与以前我的投诉泥牛入海还是不同，也说明农业部很介意外界对它的批评。然而他的辩解我却无法同意。除了否定上述非法行为是“农管”所为，他说“农业综合执法队”不是刚成立的，是早就有的，而且有法律根据。如《农业法》第87条规定，“县级以上地方人民政府农业行政主管部门应当在其职责范围内健全行政执法队伍”。但其中的“队伍”一词不是指的一个组织实体，而是泛指。其中的“法”也不是指后来《农业综合行政执法事项指导目录（2020年版）》（后简称《目录》）中的内容，而是指基本法律。他是在概念上做了混淆。关于这个 《目录》，他辩解说，所有处罚事项都有法律根据，不是农业部自己擅立的。我仔细看了该《目录》，发现尽管有些事项有法律依据，但三分之二的事项没有法律依据，而只是一些《条例》、《规定》或《办法》。

《条例》只是国务院法规，《规定》和《办法》则是农业部等部门的规章，并非该农业部人员所说的“法律”。进一步搜索，我没有发现这些《条例》、《规定》或《办法》曾举行过听证会，只是有些在网上公开“征求意见”的文字。这显然不符合《立法法》规定的法律正当程序，其第74条规定，“应当广泛听取 …… 意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”并且在形式上，还要有部门会议讨论通过和部门首长签署。但除了国务院法规有时还写上“国务院常务会议讨论通过”的字样，农业部的文件只说是“令”。没见到过部门首长签署的部门规章。更重要的是，这些《规定》或《办法》的内容，违反了《立法法》第91条，“没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责。”

例如，《 蚕种管理办法》规定，“违反本办法有关规定，无蚕种生产、经营许可证或者违反蚕种生产、经营许可证的规定生产经营蚕种，或者转让、租借蚕种生产、经营许可证的，由县级以上人民政府农业（蚕业）行政主管部门责令停止违法行为，没收违法所得；违法所得在三万元以上的，并处违法所得一倍以上三倍以下罚款；……”《动物诊疗机构管理办法》规定，“违反本办法规定，动物诊疗机构有下列情形之一的，由动物卫生监督机构给予警告，责令限期改正；拒不改正或者再次出现同类违法行为的，处以一千元以下罚款。……（四）使用不规范的病历、处方笺的。”前一个《办法》擅自设立了进入限制和条件；后一个《办法》所提要求苛刻得近乎荒诞；它们依此索要罚款。其它《办法》内容虽各不同，但大都采取这同一格式，“违反本办法规定，…… 罚款XX”。其中“本办法规定”就是在减损公民权利、增加部门权力；“罚款”是它的目的。

其实，即使是人大通过的法律，或国务院制定的《条例》，也大有可质疑的地方。《立法法》之所以没有规定法律或国务院法规“不得减损公民权利，或增加行政权力”，并不是认为立法机关或国务院有权这样做，而是认为它们在机制上有制衡因素，因而在减损公民权利上会更为谨慎和自律。然而实际上并非如此。因为立法机关和国务院缺少代表性。按照公共选择的一般原理，一个公共决策的制定要经当事人或其代表的同意。而在大陆中国，行政部门经常利用缺少代表性的漏洞，利用起草法案或条例的机会，塞进私货，并在人大会上主导投票，造成实际上的“部门立法”（盛洪，2012）这些涉农法案多只经人大常委表决，而国务院的《条例》也多是“常务会议通过”。网上搜索，我们看不到这些涉农的法律法规制定时曾举行过听证会。而没有利害相关人和专家的意见，这些法律法规更有可能倾向于执法的行政部门，增加它们的权力，而削减公民或法人的权利。

因而由这些《法》，《条例》，《规定》和《办法》构成的《目录》几乎是一个“罚款汇编”。而罚款因由多而繁杂，多是没有必要或过于严苛，如没有许可的，没有包装的，没有标签的，说明书不全，缺少所规定设备，甚至是无中生有，绝大部分管制不是必需的，或可由市场竞争，或市场声誉机制，或行业协会，或一般司法机制解决。而“罚款”并不是行政执法的唯一形式，可以是警示的，诱导的，奖励的。因而即使“农管”像某些人建议的那样“只在《目录》的251项之内执法”，不仅宪法层次是违法的，而且也不是行政执法的典型形式。这个《执法目录》通篇罚款，也决定了执行这个《目录》的“执法大队”的性质，这就是滥用公共暴力，借口管理以实现部门利益。因而即使如农业部说的“农管”是为“帮助”农民，这个《目录》也透露出它是一个以罚款为目的的队伍，“帮助”只是招牌，农民并没邀请它。一个重要的证据是，这些所谓《法》，《条例》，《规定》或《办法》没有明确规定这些罚款要被交到哪里，用于何处，这些“农管”的罚款数量与他们的利益之间有何关系。罚款从公众视野中消失这件事本身，就给“农管”及其部门留下了上下其手的空间，也给公众留下了想象的空间。

我看到有些为“农管”辩护的文章说，“农管”的前身是“农业技术推广站”，后经多年演变，到2018年国务院文件称要建立“现代化农技推广服务体系”。这种解释显然是故意模糊和混淆“技术服务”和“执法”的区别。技术服务是一种非强制性的辅助性服务，它也完全可能由商业性服务取代，而“执法”就是执行法律，是强制性的。所以将现在的“农管”说成是过去的技术服务的延续和加强，显然是障眼法。在一个社会中，强制和非强制是判然不同的两种制度性质。据一些网友发现，在各地农业农村局采购执法装备表中列出，诸如电警棍，强光手电，暗访取证设备，信号屏蔽器，救护包等与施行暴力有关的材料和设备（火山上的一滴泪，2023），说明了这个组织与农民的敌对性质及其暴力性质。因而我们看到，比各地报道的农管非法侵犯公民恶性事件更为恶劣的，是一个行政部门不经法律正当程序，擅自设立一个违反宪法、使用暴力侵犯公民权利的组织。

从经济学角度，我们一般称 《目录》中这251项事项为“管制”，都是政府对市场的限制，或进入管制，或职业资格管制，或设备许可管制，还有许多我们都来不及起名字的管制，如“使用不规范的病历、 处方笺的”。一般而言，管制是对市场的限制，是对市场主体权利的侵削，其结果是增加市场主体的成本，减少市场供给的数量；过多的管制就会破坏市场机制发挥正常作用，因而在市场化改革的年代，当局进行了减少行政许可的改革。例如在2004年，国务院对当时的行政许可进行了缩减，其成果以《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》予以公布，但仍有500多项。我曾撰文批评这一改革的不足，然而，今天仅农业部一个部门就要强制执行多达251项管制，是令人震惊的；由此推想，当局数十个部门该增加多少行政许可，又要罚多少款？这显然是对当年行政许可改革的反动。

从整个经济制度角度看，这涉及是市场经济还是计划经济的问题。虽然中共十八届三中全会提出“市场在配置资源方面起决定性作用”，但农业部《目录》却是与市场化背道而驰。如上所述，政府增加许可或管制就是在增加经济活动的交易费用。市场的有效性与政府费用（一种交易费用）成反比，而交易费用具有很强的杠杆作用。正如张五常所说，交易费用多一点，则大坏。因为交易费用可能高得使交易不能达成。而政府用其强制性质对市场主体施加的成本是无法回避的，而且一旦成为刚性，就会造成极严重的后果。例如最近因《超限运输车辆通行证》这个不知所云的行政许可，而致使数百台收割机不能出高速口，延误小麦收割，造成巨大损失（将军箭，2023），就是一个明显例证。在粮食安全被当局强调的同时，又出现众多“农管”下乡，就会带来农业效率的严重下降，与前者目标直接冲突。而农业还只是分工和技术不那么细密的一种产业，如果再将这种模式向其它产业推广，如工厂各工种都要求政府资格认证，各种设备都要有政府许可，将带来不可想象的灾难。

而如前所述，“农管”一旦出现，就不局限于251项。农管一来，鸡飞狗跳，农民不得安宁，农业经济遭到重创。这是因为251项《目录》本身，就是在蔑视《宪法》和《立法法》的前提下出现的；这种轻蔑态度会成为“农管”的基本精神。不仅如此，整个大陆中国行政部门一直风气不正，它们以为它们的权力是用来压制和侵犯公民权利的特权，而不是来自公民权利的授权、并服务于公民权利的。因而我们一段时间以来一直感受到行政部门的一股暴戾之气，对公民颐指气使、傲慢无理，动辄以政府名义勒令公民放弃自己的权利，公民拒绝时动用公共暴力，在它们心目中，与自己的权力相比，公民权利不值一提。这是为什么呢？这是因为，虽然公民权利受宪法保护，但宪法没人保护。当行政部门扩张自己权力、侵犯公民权利时，公民没有任何手段可以得到救济。而行政部门经常可以非法运用强制性力量，或命令公安部门，或非法招募人员，在任何具体情境中具有“现场暴力优势”，久而久之，在这些行政官员心中形成了权力优越感。

即使现在农业部官方承认，“农管”应加以培训管束，我们就可以就此满意了吗？显然不行。为什么？因为这些恶行不只是作风粗暴、不知规范的问题，而是赤裸裸的犯罪行为。如果不对犯罪者进行惩罚，不对公民的损失予以补偿，怎能遏止这种犯罪行为，使之不再大规模出现呢？回头看一下历史，“农管”的这种“作风”也是其来有自，由来已久。各地政府的非法强拆，就雇佣了大量强拆歹徒，围攻社区，殴打居民，恐吓自卫者，限制人身自由，破坏公民财产，摧毁公民住宅，犯了多项罪行。继而是过度防疫期间，所谓“大白”打着防疫的旗号，或者强迫居民离家集中隔离，或者焊死社区或楼宇的大门和围墙，或者强迫居民交钥匙进屋“消杀”，或者限制居民急事外出，或者扑杀居民的宠物动物，等等。对于强拆行径，虽然受害者诉诸法律，即使受理也鲜有胜诉者。而“大白”的恶行也因受到袒护，没有得到清算。因而，如果不对“农管”已经犯下的罪行加以惩罚，对公民受到的损失予以赔偿，难免会有下一个“X管”出现。公民还要遭受又一次大规模侵害。

那么，如农业部所言，“农管”是为了“帮助”农民而存在还不行吗？不行。为什么？这是因为，即使主观上是善意的，但由于视角不同，看法不同，被帮之人不见得认为是在帮忙。况且政府行政部门往往缺少对农业或农村的了解，会有很多错误认识，反而帮了倒忙；同时政府是一个庞大的拥有强制力的组织，它一旦出手就会带来重大影响，造成损失也会是巨大的。因而，政府的行动应该极为谨慎。即使“农管”所要做的事情如农业部所列清单，如《目录》所列251种违规处罚事项，也是明显增加部门权力的安排，除了不少是过分苛刻的要求，如许可证，符合它的技术规范等，即使其中有些要求是合理的，也要经过一个严格的听证和论证过程，由立法机关同意。如前所述，这种没有遵循《立法法》程序的部门规章实际上是僭越立法权。

假如“农管”的设立既在宪法框架之内，也经过法律正当程序，所执之“法”也是符合宪法和法律的，是否可以承认“农管”的行为合法呢？还是不行。因为即使执法合法，也要有一个合法的执法程序。这是非法强拆，防疫“大白”和现在的“农管”都没有做到的地方。非法强拆的歹徒没有一个出示过证明强拆合法的法律文件。在我的小区被强拆的夜晚，该镇副镇长张宪刚装模作样地在小区前念了一个“法院裁定”，当小区居民要求看这份文件时，强拆方拿了一份伪造的文件出示，但不递交给居民，也不让拍照，只是该居民念了一遍录下音来。后来我到法院打官司，要求公开这份文件，却被裁决说不是政府信息，不予公开。在疫情期间，有许多视频显示，当居民要求“大白”出示身份证明和“执法”证明时，或遭到拒绝，或大打出手。这次农管恶行，即使他们没有超出合法范围，也在于没有遵循正当行政程序。即他们根本没有遵循《行政处罚法》的规定，先应了解情况，听当事人陈述，或再举行听证会等；而是上来就强行侵害。

那么，“农业执法”的内容包括“保护耕地”和“保护环境”还错了吗？错了。为什么？因为“保护耕地”的目的是粮食安全。而粮食安全最重要的不是靠耕地面积，而是靠有效配置土地资源的市场机制。三年饥荒的惨痛教训告诉人们，当时连学校篮球场都种上了粮食，也仍然不能免除饥荒。这是因为人民公社和大跃进严重摧毁了市场机制，使其不能起到有效配置农业资源的作用。这种情况在改革开放前一直存在。那时地里种什么完全由政府决定，为了增种粮食不惜严重减少经济作物的种植，结果是在1978年以前，全国人民一直半饥半饱。而在改革开放以后，农民被归还了自己选择种什么的权利，大陆中国的粮食供给就一直没有出现什么问题，而且经济作物也很充分。这就是市场制度带来的资源配置效率的提高带来的结果。只要市场制度起作用，粮食的紧张会引起市场价格的上涨，带来增加粮食种植的信号。如果强制性地让农民种他们认为不够经济的作物，一是他们没有积极性种好，二是在市场供应不紧缺的时候又加剧粮食价格的下降，导致农民收入的进一步下降。如此又破坏了市场机制的功能，会导致农业资源配置效率的下降，反而是在制造饥荒。

关于“农管”要“保护环境”的职责更是离奇。有文章为“农管”铲除生姜辩护，说种生姜会“影响环境”（大师哥财经，2023）。这种说法确实第一次听说，如果农业部真有证据，应该举行听证会，让各方专家和农民参加，以合法的形式证明这种说法是对的。然而，即使证明了种生姜会“影响环境”，也还有一个成本和收益的分析，这就是生姜给人们带来的利弊孰轻孰重。也不可有一个非黑既白的结论，而是在什么程度上或怎样种植生姜的问题。另一个“保护环境”的措施是禁止烧秸梗。烧秸梗确实会部分地排出烟雾。但第一，这是季节性的，第二与那些更严重的污染，如汽车、化工业相比，这种排烟造成的损害微乎其微。为什么不禁止开汽车或生产化肥？这显然是因为农民群体在政治上的弱势。并且一旦禁止烧秸梗，农民处理秸梗的成本就会使他们会认为种田不值得。2018年我在山西调研，听说许多农民因处理秸梗成本太高而弃耕（盛洪，2018）。这也是粮食生产可能存在问题的一个原因。

总而言之，“农管”的设立是一个违反市场经济原则的行为，也是一个违反法治的行为。关于市场经济，中共十八届三中全会曾有决议，要把市场机制看作配置资源的决定性因素；关于法治，中共十八届四中全会也有决议，要推进大陆中国的法治建设。由此看来，“农管”的出现，既违宪违法，也违反中共自己的决议，是一个没有任何依据的部门行为。而其结果也可能是灾难性的。如果它普遍开展起来，将会带来大陆中国大范围的粮食歉收，导致饥荒，进而严重拖累经济其它部门，以致造成经济危机。如果这一行为不加以制止和惩罚，则有更多行政部门加以仿效，会有更多的“X管”出现，公民权利进一步被侵犯，整个社会就可能回到计划经济时期，不仅重回低效和贫穷，而且失去权利和自由。这将是不可想象的可怖局面。

那么现在怎么办？首先要停止“农管”所谓的“执法”。因为如上所述，“农管”这一设置还存在重大宪法和法律的问题，它所要实施的《目录》也存在违反《宪法》和《立法法》法律程序问题。第二，就是要由国务院自行审查在《目录》中的《条例》、《规定》和《办法》，是否违反《宪法》和《立法法》，如违反应依法予以撤消。第三，可由任何公民或实体就《目录》中的各种法律是否违宪，向人大提请合宪性审查。如果这些法律未通过审查，则要加以修改或撤消。第四，要对现有《目录》中存在大量违宪，违反《立法法》的法规追究责任，对责任人加以惩罚。并且从行政部门角度，应该吸取这一问题的教训，在讨论和出台任何法规或规章时，首先要进行合宪性的自查。总之，“农管”所带来的农村侵扰还只是枝节，而其根子在于违宪的“部门立法”。只有拔掉这个根子，才能真正根治“农管”事件所揭示的制度重疾。

参考文献

大师哥财经，“农管要步城管后尘吗？农管：生姜不是农作物，必须铲除！”《百度》《大师哥财经》。

火山上的一滴泪，“农管硬核装备曝光：防爆头盔、电警棍！不惧任何不法分子”，《网易号》《 火山上的一滴泪》，2023年4月23日。

将军箭，“收割机困在路上，麦田犯了什么错？”，《腾讯网》《将军箭》，2023年5月31日。

社会观点与解读，“农业农村部宣布：成立农村综合行政执法，简称农管！”《网易号》《社会观点与解读》，2023年4月27日。

盛洪，“禁止‘部门立法’”，《中评网》，2012年3月2日。

盛洪，“小民生计，大国根基”，《FT中文网》，2018年11月3日。

张明丽，邹碧颖等，“农管，到底管什么？”《财经》，2023年5月28日。

2023年5月31日于五木书斋

《盛洪教授》：经济政治分析与评论

盛按：最近出现的“退林还耕”，大概是担心粮食供给不足。其实这样做才会导致粮食危机。三年饥荒的惨痛教训告诉人们，不是土地资源不够，而是配置资源的机制遭到破坏，才是饥荒的根本原因。据说当时在学校篮球场上种粮食，也没有避免饿死人。真正能保证粮食安全的是市场制度。我在十几年前的这次发言中说，“我们在30年前说要取消政府指令、政府的计划，这就像无数条我们今天说的18亿亩红线，好像没有人担忧因此就没得吃、没得穿，没得住了，我们当时为什么没有问这样的问题？结果是，没有政府管生产，我们却创造了经济奇迹。但令人惊讶的是，计划经济赖以建立的认识论基础至今还在我国土地资源配置领域大行其道。现在是该将改革开放的朴素道理应用于我国的土地制度的时候了。”

    18亿亩红线应该是非常正面的表述，它给人的印象是在保护耕地，保护耕地就是保障粮食产出，保证我们不挨饿，一旦没有这个红线，也有一个推理，就是说城市化过程会把我们的耕地大部分吃掉。它是建立在这样的假设上。我现在想简单讲讲，这个假设基本上是不成立的。第一个问题是，如果没有18亿亩红线，耕地会不会减少呢？答案是不会的。这是非常重要的一个逻辑，这是我们之所以来讨论这个问题的一个非常坚实的经济学的基础。为什么？一个简单的逻辑是，城市土地价值来源于人群聚集，没有人群聚集就没有城市土地价值，如果大家都分散的话就是农村，而不是城市。一旦人群聚集起来，就会节约土地，这个逻辑很简单，大家聚集到一块，很多地方空出来了，这是非常简单的道理。所以，我们一讲城市的时候，就意味着是一种节约土地的制度。只要城市化，就会节约土地。所以，很多国家不存在这个问题。所以说城市化会大量减少耕地，是不对的。

      作一个很简单的比喻，如果城市人口密度每平方公里是5000人，这相当于北京朝阳区的密度，这不是很密的，因为东城区和西城区的密度更高，我们可以用不到国土面积3％的土地把13亿人全装下，就是不到国土面积3％可以实现100％的城市化。道理何在呢？很简单，城市的价值是靠聚集，而城市中心是聚集人口密度最高的，所以导致了一个结果，就是城市作为一个交易中心所带来的生产率创造的价值可能是在城市中心最高，越往外越低。

所以，我这里有一张图是比较简单的，横轴这个O点就是城市中心，横轴代表与城市中心的距离，越向右离城市中心越远。这有一条斜线，就是城市用途的土地价格的斜线，随着离城市中心越远，价格就会比较明显的下降。还有一条比较平缓的线，这是土地用于农业用途的土地价格线，就是如果把土地全种粮食的土地价格。这条线比较平缓。为什么是斜的呢？因为农业用途的用地越靠近城市也会价格越高。这两条线相交的地方就是城市边缘。所以，假设是市场经济的话，城市必然存在这样的一点。

当然这是非常简单的假设，有多中心的城市。但是这个逻辑是对的。这个规律是“城市地价递减率”，即随着土地与城市中心的距离的增加地价就会递减。这与“边际效用递减率”是一样的。我们吃第一个馒头、吃第二个馒头、吃第三个馒头的效用在递减，这是一样的。为什么自助餐你随便吃老板不会赔钱呢，因为人的胃就是这么大的量，吃的东西的效用是递减的。城市土地的价格的变动与此是一样的。北京市城四区，东城区、西城区、崇文区、宣武区，人口密度是22000多人，朝阳、丰台是6000多人，到了昌平等五个近郊区就是654人，延庆是将近200人。同时，我们找了一些案例，我找的是很少的，但是如果大量的数据拿过来也是没有问题的。下图中，东城是最高的，然后海淀、朝阳、昌平、丰台、大兴、延庆，就是一条斜线，就是城市土地价格递减。

     城市边缘的农业用途的土地价格，刚才我们讲会比偏远一点的地方价格高一点，因为这里可以种花卉、苗圃、蔬菜，搞观光农业等等。举个例子，北京市大兴区大棚蔬菜每亩收益1.35万元，每平米土地价值466元，与相近一个小区的土地价格非常接近。就是说这里可以种农产品，也可以建房子。当然，像其他的地方，像成都一些地方就更贵了，这个更能抑制城市扩张。这就是我讲的道理，如果完全是市场决定的话，城市边缘停止在这一点。再远就没有人愿意开发城市了，没有开发商会做他觉得不值得的事情。

      城市化就是节约土地，国土资源部的一个数字是人均用地133平米，这个是非常高的，不合理的，但是比农村人均用地218平米低得多，就是说假如土地可以自由交易，城市化可以使每人节约75平方米。如果我们城市化率达到70％的话，我们需要12.2万平方公里城市土地，约为国土面积的1.27％。假定人口不再增长，还有1.5亿人要迁到城市，就是需要新增2万平方公里城市面积，但是会减少3.3万平方公里村庄面积，净增土地1.3万平方公里。当然， 133平米是一个过大的数字，如果减到100平米的话，会节约3万平方公里。

    我们看18亿亩红线的政策含义到底是什么？它影响到了我们基本有关土地的法律制度和政策，核心就是保护耕地。导致的结论是什么？现有法律和政策中有四条限制，第一，要保护基本农田，这是现有法律制度的基本主张。第二，不允许农民自己改变土地用途。第三，农村集体土地改变为城市建设用地时要先由政府征用，经一级开发后出售给开发商，严格说这不是制度，这是政策，法律规定只有公益用地才能由政府征用，但是绝大多数政府把政府征用扩展到了所有城市建设项目，包括开发居民社区。但是这在法律上是不存在的。第四，限制农村宅基地和居民点用地，不允许将宅基地出售给本村之外的人。这是限制，这是我国的《土地管理法》和《土地承包法》体现的，也体现在中央政府和地方政府政策中。

    这样政策的结果是什么？首先意味着抑制土地价格，就是农民如果转让土地，他向交易对手索要的价格只能被限定在农业用途之内。大家知道，土地价格是与其用途下的产品价值相关，只能用于农业用途所导致的土地价格，要远低于用于城市用途的土地价格。所以被限定在原有的用途内，土地价值是被抑低的。

第二，我们法律没有明文规定，但是在实践中似乎大家认为只有政府才有权将原有的农村土地转变为城市土地，这其实是一个误解。实际上中国在普遍实践，而且是被很多地方政府或者是中央政府用某种不是法律的一些文件规定的。

《土地管理法》中规定，是征用土地的按照被征用土地的原用途进行补偿。改变为城市用途之后的土地价格会提高。实际上这是削弱宪法规定的农村集体土地的所有权。所有权的概念是包括处置权和自由交易的权利。然后《土地管理法》进一步地规定了征用耕地土地补偿费为该耕地征用前三年平均年产值六到十倍。这是非常不合理的数字，是很低的数字，真正农业用途的土地价值，就是即使用农业用途土地价值来判断的话，也是未来所有产生的收益的净现值，我计算至少是23倍。《土地管理法》中规定了全部补偿30倍，但这不仅是土地的价值，还包括失业补偿等等。所以总体来讲是低的。

现在我们经常把责任归咎于地方政府，这是不对的，地方政府说我们是依法补偿的，法律就是这样规定的。实际上很多地方政府没有犯什么错误，我国保护耕地所造成的这套制度，很逻辑一致地推导下来，补偿就是非常低的，根本不能完全补偿农业用途土地价值的规定，这个是要强调的。

     结果是什么呢？大家知道，如果一个东西价格低了，肯定需求就大。下图给的就是这种情况。上面这条线Pm假定是市场价格，市场价格是通过交易双方谈判，双方同意形成的价格。下面这条线Pg是我国土地管理法规定的价格，Pg低于Pm，结果是什么？就是需求过大。地方政府认为既然这么便宜，我肯定要多征地。如果是遵循市场原则的土地制度的话，政府征地或者城市用地就是到Qm这个位置，但是在现有法律制度和政策下却扩展到了Qg这个位置。结果是什么？结果恰恰是18亿亩红线或者是我国保护耕地的基本逻辑导致的制度结果是适得其反的，就是导致了对耕地更多的征用而不是保护。

      我这个话有没有根据呢？我觉得是有根据的。这其实有大量研究，我确实不是一个专门的研究者，但是有大量的资料，下面是上海市社科院提供的数据。征地补偿费只相当于土地升值收益的五十分之一，这肯定不是一个合理交易的结果，如果最后你卖了五十万的话，只给农民一万元的征地补偿费，是很低的。还有一个数据，有些人研究江苏的情况，农民获得的补偿占土地收益的份额是6.7％。这也是很重要的数据，这不是我在这说的，是我国已经发生的征地结果就是这样的。大家知道一个公平的交易绝不会有一方拿了百分之九十几，另一方只拿了百分之六点几，这是明显不公平的交易。2002年以后最低补偿是4500元一亩，这是很可怜的，现在说两三万一亩，我不知道是不是这种情况。这种补偿水平又绝对在《土地管理法》规定之上的。

    弊端是什么？第一，土地利用效率低下，你既然这么便宜拿来的土地，所以你就不珍惜，所以中国土地利用效率很低，大量闲置土地，这是存在的。我们国土资源部公布的数字和中国这样一个人多地少的国家的国情很不相称，我们城市人均占地面积133平方米，大大高于很多市场经济国家的82.4平米，还有一些发展中国家，人均就是80多平方米，中国是133平方米，差了很多，为什么？这恰恰是我们现在以打着保护耕地为旗号的制度导致的结果，导致的是对土地的滥用。

      另一方面，我们由于土地不能自由交易，所以我们到农村看，现在很多农村房子是空的。为什么？大量的青壮年走了，他们要进城，但是他们是不能卖掉宅基地的，因为没有相应的制度，他是不敢卖，或者是不屑卖，因为他不受保护，也没有多少钱。所以，一个农民进了城，他能省出地，但是在我国没有省出来，为什么呢？因为你没有以市场为基础的土地制度，所以使得我国城市化像是一个城市单向扩张的过程，所以我国节约不出土地来。

      第二，导致大量的社会冲突，尤其是官民冲突。这里引的是于建嵘的研究。2005年我国发生有记录群体性冲突事件74000起，其中涉及土地问题的是15312起，这还不是全部，他讲的是中央电视台焦点访谈的记录。其中有大量造成人员伤亡的恶性事件，而且这个冲突不是农民和农民之间的冲突，而是政府和老百姓的冲突，这是很恶性的，严重威胁了我国的社会安定。当然，我也在找失地农民的数量，2004年6月是5000万，他们都是没有得到很好补偿的，我说了不是因为地方政府特别坏，就是我国的《土地管理法》就是上你倾家荡产，让你根本活不下去。

      第三，造成严重腐败。很简单，既然土地是不能随便买卖的，就是政府官员要批，尤其是我们土地管理部门，有的是叫国土资源局。这个数字都是有的，但是最近两年的数字没有，我相信《政府信息公开条例》应该让这些负面数字出来。2002年全国土地违法案件是11万件，土地部门是三大规模腐败重灾区之一。最极端的例子是上海房地局副局长贪了1.5亿，这不只是得到现金，应该是地。

      所以，总体来讲，我们一个基本的判断就是18亿亩红线这个词看来很正面，但是所蕴含的一个政策目标导致的一个制度结果是很糟糕的，既导致了土地制度的无效率，也不公平，，还导致社会冲突，更给官员腐败造成了空间，有百害而无一利。

      最后，大家老以为政府有一个红线，或者是政府有一个干预是最有效的，不是的。其实人的理性，或者是人基本的人性特征，就像刚才讲的边际效用递减率加上市场机制，比政府干预强得多。人的胃是更有约束的，所以自助餐老板不需要限制饭量。政府干预有很多漏洞，而且有很多负面东西。所以，在绝大多数情况下，实现稀缺资源节约方面，市场机制和人的理性选择要远比政府干预更强有力和更有效。我国近30年市场化改革雄辩地证明了这一点，其实我们今天讨论的问题放大了就是要计划经济还是要市场经济的问题。我们在30年前说要取消政府指令、政府的计划，这就像无数条我们今天说的18亿亩红线，好像没有人担忧因此就没得吃、没得穿，没得住了，我们当时为什么没有问这样的问题？结果是，没有政府管生产，我们却创造了经济奇迹。但令人惊讶的是，计划经济赖以建立的认识论基础至今还在我国土地资源配置领域大行其道。现在是该将改革开放的朴素道理应用于我国的土地制度的时候了。

 （本文是作者在2009年2月25日“粮食安全与耕地保护项目”专家研讨会上的发言，文稿经作者审阅）

《盛洪教授》分类目录

盛按：最近看到有一种新的职业叫作“农管”。它一出来就成了横行乡里的祸害。这是因为它的出现是违反宪法的。农民作为公民的权利，以及由公民设立的政府权力，在宪法中都有清楚的边界。根据《立法法》，限制或减少公民权利、或增加行政部门权力的法规，要经人大的同意。而设立“农管”，我们甚至没有看到任何部门正式文件，遑论立法机关同意。在宪法承认的政府机构中没有它。它却自我授权，侵犯农民的权利。所以它完全是违宪的和违法的存在。除了它本身的合法性问题，即使它作的事情是它自己辩解的“好事”，增加这些管制也要经过正当的法律程序，也不是任意为之。因而农业部的行为，既僭越了立法权，又擅立执法权。既然“农管”是所谓“农业部下属的机构”，就必然要耗费纳税人交纳的资金，而这种耗费是没有经过纳税人的同意的，却用来养活一个侵犯纳税人权利的集团。如果不对这种行为予以严厉禁止和惩戒，各个部门都会成立各种“X管”，将会极大侵蚀公民权利，后果将不堪设想。（2023年5月3日）

盛按：我们时不时看到有些行政部门发布消息，对公民权利进行削减。如自然资源部在决定土地制度，住建部在决定房产税，教育部在决定谁可以进入教育领域，发改委在决定谁可以办媒体，……。这些作法都是对权力来源的颠倒，是违反当前宪法的。在宪法中，它们只是执行部门，没有立法权。由于长期缺少宪治启蒙，以及行政部门习惯僭越权力，我国大多数民众以为那些行政部门有权削减他们的宪法权利。这些行政部门也在利用法律的各种漏洞进行实际上的“立法”，将部门利益塞进法律，以致我国民众的权利在不知不觉之中逐渐丧失。我国要成为一个尊崇宪治的国家，就必要有对这些行政部门进行监督和约束的机制，其前提是民众能够明确地知道，在宪法框架下，他们自己才是立法的主体，具体形式是代议制立法机关。这些行政部门只是他们的仆人，只能做宪法和法律允许它们做的事情。再发这篇文章。

最近听一个律师说，当他为委托人向本地的法院递诉状时，发现法院已经没有人了。一打听，原来都下乡强拆去了。我于是警醒，现在强调行政部门的拆迁要经过法院批准，基本上相当于“为强盗发执照”。因为在我国现有的政府结构中，法院在实际上只是行政部门的一个附属机构；县委书记命令县法院院长“批准”，就会得到“批准”。

更是因为，现在依据的法律，在很大程度上是没有经过正当的立法程序的“法律”，有着加强行政部门权力和弱化甚至消除当事人权利的倾向，所以即使遵守法条的法院“批准”，也会对农村的土地所有者不利。例如，按照现有的《土地管理法》，政府向农村居民征地只需补偿相当于土地平均产值的6倍到10倍，远低于约25倍的农业用途的土地合理价格；更低于按城市用途估计的价格。按照法条去补偿，就已经侵害了农民的利益。

那么，为什么会有这样的“法律”？答曰：“因为部门立法”。再问，为什么部门立法会制造坏的法律？这要首先知道，什么是正当的立法程序。法律是一种公共物品，它是解决人与人之间纠纷或冲突的规则。迄今为止，保证法律公正和效率的立法程序有两种，一种是“法官立法”，即法官参照类似案件的裁判先例，根据本案具体情况进行调整，最后形成裁决。随着时间推移，大量的法官裁决最后收敛为法律原则，是谓“法官立法”。它的合理性在于，法官作为一个超越政治和商业的群体，经过长期试错，能够形成相对公正的法律传统。这些法律传统，又成为后来法律体系的基础。

还有一种立法程序叫做“公共选择”。既然一项法律对每一个人都会产生影响，他们就有权利对法律的创立提出自己的意见。一般而言，一个人会反对对自己不利的法律，赞成对自己有利的法律。公共选择就是所有与选择结果相关的人都参与这一选择，通常的形式就是投票。布坎南指出，当全体一致同意一项宪法或法律时，这个宪法或法律就是最好的。因为没有人因为这项法律而受损。这就是宪政经济学和公共选择理论中的核心原则，一致同意原则。它是现代立法机构立法程序的理论基础。

当然在现实中，达到一致同意的情况少之又少，所以就退而求其次地采用多数原则。多数原则的基本含义是，同意的人比不同意的人多，说明至少对多数人有好处，而对少数人不利。这虽然不是一种理想状态，但究竟比对多数人不利要好。况且还有一种纠正多数同意弊端的方法，就是根据决策的重要程度而设置法定的多数比例。越是重要的公共决策，同意的多数比例越高。总体而言，只要立法程序符合多数原则，我们就一般地认为，由此产生的法律是好的；而如果不符合这一立法程序，我们就认为，由此产生的法律是不好的。

所谓“部门立法”，就是行政部门主导甚至操控的立法。按照现代政府结构的分类，行政部门是政府中负责执行法律和政策的部门。部门立法之所以不好，就是因为它既违背了法官立法的传统，又违背了立法机构立法的一致同意原则。一方面，行政部门的官员与法律人不同。他们没有判例法形成的文化传统，也没有中立的和超然的立场，因为他们必然有着执政党的政治倾向，以及在执行法律与政策过程中的部门利益。用部门立法替代法官立法，就不能获得法官们通过试错最后收敛到法律原则的结果。另一方面，行政部门的官员只是公众中的一小部分人，他们的同意不一定与公众的意愿相一致，更有可能是很不相同的，所以就破坏了“一致同意原则”，所立之“法”也就不可能是好的法律。

具体而言，部门立法有多种形式。第一种形式，是由相关行政部门起草立法草案或修法草案，再由人民代表大会通过。由于我国法律并不排除行政官员担任人大代表，所以人大代表中有约40%是行政部门或执政党机关的官员；而非党政官员的代表，也是按照党政部门的提名，在缺少竞争和对候选人没有充分介绍的情况下当选的，他们中大部分又是人大的常务人员，法院官员，其它党派负责人，事业单位负责人和国企老总等与党政部门关系密切的人员。所以总体来讲，行政部门起草的法律草案可能比较容易在人大通过。

第二种形式是，即使由于各种原因，人大通过的法律不能完全符合行政部门的意愿，它们还可以出台各种法律的“实施细则”，在其中加入违反该法律原则、扩张行政部门权力的条款。如在《土地管理法实施条例》的最后，加上了一条“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”这一条已经超出了《土地管理法》的边界，完全是行政部门的口吻，根本不考虑“拒交土地”一方的理由，显然违背了法律的平衡原则，是今天强拆的重要依据。

第三种形式是，在还没有立法的领域，或者法律没有明确规定的领域，直接通过行政部门发布以“条例”、“意见”或“通知”等为名义的行政法规，为行政部门自己授权，设立行政许可门槛和国有企业垄断权。最臭名昭著的，就是石油领域的38号文件。这个文件的全名叫“《关于清理整顿小炼油厂和规范原油成品油流通秩序的意见》国办发[1999]38号”，是国务院办公厅颁发的一个“意见”。从法律层级来看，国务院办公厅甚至连行政部门都算不上，只是行政部门的一个秘书机构，竟然就可以僭越权力颁发一个只有立法机构才有权颁发的具有法律效力的文件。

最重要的是，不管部门所立之“法”在法律框架中处于何等层级，由于行政部门是执行法律和政策的实体部门，它们就采取有倾向性的执法行为。在我国的实际当中，一个法规的权威并不取决于在法律层级上的高度，而取决于是否得到执行。一个部门意见或条例尽管没有很高的法律效力，但由于行政部门的强力推行，却可能成为最有权威的法律；而宪法虽然名为最高的法律，但由于没有任何具体实施的手段，则沦为一纸空文。例如，北京的汽车尾号限行的规定并没有经过北京市人大的批准，由于北京市交通管理局有直接罚款的手段，它就被实际上实行了。

更进一步，当行政部门的条例或意见与上位法发生冲突时，行政部门经常把行政法规甚至行政会议的意见放在法律之上。例如在著名的陕西省凯奇莱案中，合约一方因“与2003年省政府21次会议纪要有关政策不相一致”，拒绝履行合同；而这个会议纪要中说，“对由省政府前几年已经给予一些煤田探矿权的单位，一律视作代表省政府实施地质勘查，探矿权人无权处置探矿权。” 这实际上是把陕西省政府的行政决定置于《合同法》之上。

在行政部门僭越法律损害民众的利益时，即使当事人依据《行政诉讼法》将行政部门告上法庭，法庭经常并不依据法律，而是依据行政决定，作出裁决。如在“洪某诉某市街道办事处侵犯其土地所有权案”中，法庭仅依据1950年中共中央批准中央书记处第二办公室《关于目前城市私有房产基本情况进行社会改造的意见》，作出剥夺当事人土地所有权的判决。《意见》中说“一切私人占有的城市空地、街基等地产，经过适当的办法，一律收归国有。”这是在司法程序上，把政党决定置于法律之上。上述凯奇莱案在陕西省高等法院重审时，法官就是依据省政府会议形成的21号会议记要，判决凯奇莱公司败诉。在多数情况下，法院并非独立判案，而是按照党政部门事先规定好的判决去念判决书。

有人可能会说，即使行政部门没有法律文化传统，也违背了“一致同意原则”，也不一定做损害公众和社会的事情。然而，只要我们假定行政部门的官员都是理性的经济人，他们就会利用现有的宪政缺陷最大化自己的利益，把作为天下公器的法律当成自己的牟利的手段。首先是，一旦出现部门，就会有部门利益。这在现执政党执政初期就开始存在了。如原水利部长钱正英曾回忆说，在是否赞成上马三门峡水电站的选择面前，“为了争三门峡的领导权，就是三门峡归水利部主管还是归电力部主管，我们的调子也高了，都赞成搞三门峡了。”（1999）这样一个给国家造成巨额损失的严重错误，就这样被钱正英如讲述轶事一样炫耀，可见在她的心里，“部门利益”是一个虽然不正确、却是一个可以说得出口的“理由”。

部门利益的最低层次，就是部门工作的便利。我们经常可以看到，行政部门有关自己接待下级机关或企业或居民的“规定”，包括限制时间和事项等等，如某项申请只能在星期几来，“过时不候”。影响立法的一个重要事件，就是2011年《刑事诉讼法》修正案草案中，虽然确立了“不得强迫任何人证实自己有罪”的原则，但由于“公检法机关的反对”，却没有删除“犯罪嫌疑人对侦查人员的提问，应当如实回答”的条款。这也说明，对于行政部门不喜欢的立法或修法，它们实际上具有否决权。这一因相应行政部门的工作便利而对修法的影响，实际上影响了我国的立法过程达致公正立法的目的。

部门利益的较高层次，是争夺明确的利益。一个比较著名的例子，就是在制订《道路交通安全法》时，农机管理部门和公安交通管理部门对农用机动机管理权的争夺。参加该法论证的乔新生教授发现，权力之争的背后是利益。当时“我国有4500万农机户，其中有3000万户既搞农业操作，又从事短途运输。”如果算作农用车，则每辆车要向农机管理部门交纳管理费71元；如果算作机动车，则要向交通管理部门交纳540元。无论哪个数，用3000万乘之，都是一笔巨额资金。最后，《道路交通安全法》是按两个部门的妥协而定稿（乔新生，2003）。

部门利益的更高层次是争权。争权有几种不同维度。一是争管理权限的空间范围。例如，我国1982年修订的《宪法》规定，“城市土地属于国家所有”（这本身也有争议），而在1998年修订《土地管理法》中，加上了“市区”两字，变成“城市市区的土地属于国家所有”。郑振源指出，1999年国家统计局将“市区”解释为市的行政辖区，包括了大量集体土地。这样一来，行政部门对土地的直接处置权就扩展到了该市行政区内的非城区土地范围。这实际上增加了行政部门“代表国家”的管理权力，为 “无偿剥夺集体土地所有权开了方便之门。”在现实中，深圳市就曾用一纸文件将农村集体土地划归“国有”，导致了紧张的对抗和对农民的剥夺（郑振源，2011）。

争权的另一个维度，是争管理权限的领域范围或产业范围。如教育部于1998年发布的《自费出国留学中介服务管理规定》（“教育部令第5号”），没有任何法律依据地将教育部的管辖权从公共领域扩展到了私人领域。自费留学本是市场行为，为之提供的中介服务与所有市场中的服务业无异。在这一规定中，教育部竟然自我授权地要求“申办中介服务业务的机构应当向其所在地的省、自治区、直辖市教育主管部门提出申请，经审核同意后报教育部商公安部进行资格认定。”这不仅为教育行政部门设租寻租创造了空间，而且也破坏了中介服务市场的竞争性质，给自费留学人员带来不便。

争权的最经常的形式就是设立行政许可门槛。在上一届政府期间，曾经对行政许可进行了清理，但即使如此，据2004年发布的《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》，仍保留了500项行政许可，其中虽然有不少因具有公共性质、垄断性质和技术危险性质确需保留的行政许可，但仍有大量行政许可是没有必要的，如“保险从业人员资格核准”和“护士执业许可”等，本是职业协会的份内之事；如“开办集邮票品集中交易市场许可”，“美术品进出口经营活动审批”和“网上传播视听节目许可证核发”等，本是可以自由进入市场的非公共物品领域；又如“开办武术学校审批”和“开办少年儿童体育学校审批”等，本是民间有权开办学校的教育领域；还有更荒诞的如“建造露天佛像审批”和“举办攀登山峰活动审批”等，更是直接侵犯了民众的宗教权利和野外活动权利。

更进一步，行政部门还可通过“部门立法”直接为自己或相关的利益集团牟利益。如广州市2006年出台的《广州市住房建设规划(2006～2010)》规定，部队、中央、省属驻穗单位和该市国有企业可利用“自有土地”建设经济适用房3.76万套，建筑面积达300万平方米。仅这一项规定，就无偿占用了至少十几亿的国家资产。在全国层次上，如原来的《土地管理法》规定，城市居民可以购买农村集体土地上建设的住房，但在1998年修改的《土地管理法》中删去了这一条款。在此之后，相关行政部门通过行政部门意见或政策形式，反复削弱甚至否定农村集体土地上建设的房屋交易的合法性，致使大量所谓“小产权”房无法出售或出租，极大减少了房屋的供给，提高了房价，给相关行政部门和与之有关的开发商带来了巨大利益。

更系统地，行政部门尽其所能又肆无忌惮地创设和维护垄断权。如继前述有关石油产业的38号文件之后，相关行政部门于2003年又颁发了所谓《关于进一步清理整顿和规范成品油市场秩序的意见》（72 号文件），其中规定“各地区新建的加油站，统一由石油集团、石化集团全资或控股建设”，在批发环节“成品油由石油集团、石化集团集中批发。…… 新设成品油批发企业，一律由石油集团、石化集团报国家经贸委审批。”铁道部也颁发了《铁运函150号令》，规定没有两大集团盖章，各铁路局不准受理成品油运输业务。这从各个角度进一步强化了中石油和中石化的垄断权。

在另一方面，行政部门又通过自己的实际“立法权”，违反市场原则和公正精神，为与行政部门官员利益相关的国有企业打开侵吞国家财富的口子。如在2001年国家经贸委发布的《在关于深化国有企业内部人事、劳动、分配制度改革的意见》中，提出了“企业职工工资水平，在国家宏观调控下由企业依据当地社会平均工资和企业经济效益自主决定。”取消了与利润（即理论上的全民利益）相对立的工资水平上限；这导致了后来国有企业，尤其是央企的工资水平七倍于社会平均水平的极为不公正的结果。2004年，国资委发布了《中央企业负责人薪酬管理暂行办法实施细则》，在其中将高管人员的薪酬与企业规模挂钩。然而国有企业规模的变动并非主要是高管人员的努力所致，它们所无偿占用和垄断的稀缺资源的价格上涨就构成了资产规模上涨的主要部分。

因此，从总体来看，部门立法是对我国社会在宪政层次的损害。它导致行政部门系统性地利用国家暴力，以降低效率、破坏公正原则为代价，牟取一已之私利。当然，部门立法的这种结果并不是因为相关部门的人道德水平低于其他人，而是因为，任何人长期处于不受外在约束的行政部门，都会自觉不自觉地滥用自己手中的公权力。这一趋势会随着我国经济规模的迅速增大而加速。这是因为，公权力的寻租价值会随着市场规模的增大而增大，面对巨大的利益诱惑，行政部门的官员更难抵御，而社会体系也越难对之加以禁止。一旦一个社会对公权力无法有效约束，就相当于一个人身体的免役系统出了毛病，一些细胞不断地不受约束地复制自己并吞噬其它细胞，这个机体很快就会走向死亡；不受约束从而不断膨胀的行政部门也会最终导致我们社会的全面崩坏。

因此，我们的社会再也没有时间讳疾忌医了。当下拯救我们社会的唯一方法就是宪政改革，而宪政改革的首要措施就是禁止部门立法。这当然不是仅指在狭义的立法阶段的措施，而是对本文所分析的实际“部门立法”的各个方面。这一宪政改革的主要目的，就是要让行政部门回归它的本分，而不能通过一手立法、一手执法的方式，将部门私货塞进法律这个天下公器之中。避免这一严重弊端的根本方法，就是剥夺它现在实际享有的部门立法权。

首先，最容易起步的措施是，由各级人民代表大会依据《立法法》对相应的行政部门，如全国人大对国务院的各种“条例”、“实施细则”、“规定”和“意见”等进行清理，凡是与宪法与法律相冲突的，或者没有宪法和法律依据的，都要加以废止。

第二步，是对《立法法》加以修订，删除其中的第九条，“本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，……”；

删除第十二条第二款：“全国人民代表大会常务委员会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人民代表大会各专门委员会，可以向全国人民代表大会提出法律案，由主席团决定列入会议议程。”

删除第二十四条第二款：“国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人民代表大会各专门委员会，可以向常务委员会提出法律案，……”

删除这几条款的目的在于，在相当长一段时间内，禁止行政部门主导立法案或法律修正案的起草，杜绝行政部门对立法的不良影响。代之以由人民代表大会或其专门委员会委托社会上非行政部门的机构起草，或由民间部门自发提出。

在我国宪政制度得到改革，加强了对行政部门的有效约束，包括规定行政部门官员不得担任人大代表，行政部门的行政条例、规定和意见等都能受到有效制约，不再包含违反宪法和法律的成分，部门规章不能作为法院裁判的法律依据，行政部门官员违反宪法和法律能够得到有效惩罚；才可以放宽“禁止行政部门参与立法”的限制。这将是一个宪政改革基本完成的标志。我们的人民不再担心行政部门会变成无人制约的怪兽，他们将会享受由一个健康宪政制度保证的长期繁荣。

参考文献

钱正英，“解放思想，实事求是，迎接21世纪对水利的挑战”，1999年9月24日在水利部机关欢庆新中国成立50周年大会上的讲话；《钱正英水利文选》，水利水电出版社，2000。

乔新生，“农用机动车上路需要多少管理费”，《中国青年报》，2003年10月31日。

郑振源，“保障农民的土地财产权需要修法”，2011年1月30日。

鸣谢：笔者在撰写本文时，曾与杨俊峰博士进行过讨论，他提出了不少好的意见和建议。

首发于2012年3月2日《中评网》

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盛按：保护产权是市场经济、也是文明的根本规则。现在发生的荒诞事情多是无视产权规则。如欠债还钱是一个产权的派生规则。如果银行资不抵债，就应按正当程序进行破产清算，由储户——债权人组成清算小组监督清算。河南村镇银行不能支付储户取款，河南当局不能站在中立立场解决这一商业纠纷，反而站在赖债者一边暴力镇压讨债者。这就不仅侵害了该银行的储户，而且破坏了产权规则。倘若这一行为得到袒护，就会破坏全国的产权规则，使所有银行储户不寒而栗。所以河南当局的行为间接地侵犯了全国产权所有者的利益，也侵犯了它自己的长远利益。（2023年4月27日）

要完整、普遍和永久地保护产权

——在2018年“中国经济五十人论坛”年会上的发言

盛洪

经济高质量增长的主体应该是谁呢？是企业和公民，而不是政府。推动经济高质量增长可以有很多技术性的手段，但这都不是政府应该做的。政府应该做的事，就是要提供一个好 的制度环境，其中最重要的，就是最为基础的制度——产权制度。有了好的产权制度，企业和公民才能有长期稳定的预期，才能发挥出创造性和积极性，作出我们意想不到的努力，高质量增长才有可能实现，甚至是超额实现。

中央政府决策层已经很重视产权保护了。在2016年发布了《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》，提出对民营企业的产权要像对国有企业的产权一样“平等保护”。去年年底，最高法院对凯奇莱案做了终审判决，凯奇莱公司胜诉。这是一个民营企业诉羸省政府的案例，涉及价值愈千亿元的产权。这说明决策层高度重视产权的保护。

不过，这还不够。我建议再加三个副词：完整，普遍，永久。

所谓“完整保护产权”是指，我们不仅要在物理形态上保护，还要在制度意义上保护产权。保护产权并不是说，只是在物理形态上保护产权标的物的完整，而是要在制度层面完整保护产权各项权利的行使。产权包含三个方面，即使用权，收益权，和处置权（转让权）。如果任何一个项权利受到了限制和侵犯，产权就不完整。例如对农村集体土地用途的限制，就是对使用权的限制；不允许农村集体自由转让土地产权，如不允许农村居民出售或出租在他们土地上建设的房屋，不允许城里人购买农村集体土地上的房屋，或者若要改变土地用途为建设用途，就要先经政府收购，等等，就是对转让权的限制。

一个资产产权的转让权的充分行使，应该是在一个自由竞争的市场上，按市场价格转让，如果市场价格受到限制，如对房地产的价格加以限制，也就是对转让权的限制，也就是对产权完整性的削弱。康芒斯在其名著《制度经济学》中说，“用立法的规定来削减价格现在是一种‘夺取’财产的行为，和实际夺取有形体的财产完全一样”（商务印书馆，1983，上卷，第95页）。

更广义地，任何一个资产产权的价格，都会受到其成本的影响，尤其是政府成本，即税率是最重要的影响。税率应该处于一个最佳水平，即保证提供最佳规模的公共物品的前提下的尽量低的税率。如果税率没有处于最佳税率水平，而是高于这一水平，也就增加了产权的政府成本，同时降低了产权的标的资产的市场价值，这也相当于对产权的削弱和侵犯。从1996年到2015年，我国一般公共财政收入占DGP的比重提高了12个百分点，这也就相当于降低了中国全部资产产权的市场价值，也就是对产权完整性的削弱。如果没有在对现有税种和税率进行清理和调低的前提下，就开征新的税种，如财产税，也是对产权的侵犯。

所谓“普遍保护产权”是指，不仅要平等保护民营企业产权和国有企业产权，而且要普遍保护所有的产权。既要保护大企业的产权，也要保护小微企业的产权；既要保护阿里巴巴的产权，也要保护煎饼果子摊的产权；既要保护富人的产权，也要保护穷人的产权，甚至是一间破屋内的所有物品的产权。北京市驱赶外地居民和企业，捣毁他们的财产，关闭那里的街头小店，就是在侵犯他们的产权；以清理天际线为名拆除广告牌，就是在侵犯广告主的产权。不要以为侵犯小的产权没有关系，殊不知这些家庭作坊、小微企业中有潜在的比尔·盖茨，潜在的乔布斯，潜在的马云、马化腾。如果认为有些产权是产权，其它产权不是产权，就是对保护产权的普遍性的破坏。

所谓“永久保护产权”，就是保护产权不应计一时一事的利害，不应是权宜之计，而应把产权看作是一个基础性权利，一个宪法原则，永久保护。四十年前的改革开放，是因为当时经济到了崩溃边缘，财政入不敷出，所以开始放开个体经济和民营经济；前年民营经济的投资增长率只有2%，也使决策层注意到要尊重民营企业家的产权。这都表现出尊重产权只是一种权宜之计。最近又有人在官方微博上号召要“消灭私有制”，又有人说现在还不是时候，等猪养肥了再宰。企业家们会担忧，什么时候他们够条件被宰呢？所以要永久地保护产权，要把保护产权作为一个根本性的宪法原则，要给所有人一个永久的信心。只有这样，人们才能把注意力集中于创新，集中于提高质量上。

因此，要完整、普遍和永久地保护产权。

为达此目的，最可操作的方法是落实宪法。首先，是落实《宪法》第三十五条，即公民自由表达的权利。如果没有自由表达，就不知道产权是否受到了侵犯。如北京驱赶外地居民的消息在网络上被封锁，对其提出批评的声音被删除，我们就不会知道这些外地居民的产权受到了侵犯，就不能保护他们的产权。

第二，政府官员要敬畏产权。现在一个城市的政府可以以执行某一政策，实现某一城市管理目标而无视产权、侵犯产权。实际上，这些产权是宪法规定的公民基本权利，其法律效力和重要性远远高于那些政策或城市管理目标。政府官员必须在尊重公民与企业的产权的前提下进行城市治理和执行政策。政府官员必须敬畏宪法，敬畏产权。

如此，我们才能真正做到完整、普遍和永久地保护产权，经济才有可能高质量增长。

（根据笔者于2018年2月25日在“中国经济五十人论坛”年会上的发言撰写。）

《盛洪教授》：演讲，发言，访谈和评论

盛按：这篇四年前写的文章，涉及到当局开会过度安保给民众带来的不便。现在这种现象却愈演愈烈，发展到它开会就不让别人说话的程度。这不仅没有安全的效果，反而使社会变得更危险。因为一个违反表达自由原则的社会更险恶。我在文中说，“这些过度安保措施本来就只是概念上的安全，看起来毫无具体技术效果的分析，也没有显现出安保专家的智慧，只是徒然增加成本。其次，这种使别人不安全、让大众承担成本的所谓安保，除了徒增反感以外，没有一点正面意义。这在战略层次带来了政府结构的不安全。因为政府的安全首先要体现在它的政治合法性上，如果为了保护政府的安全而损害政府的政治合法性，则适得其反。一个让人增加厌恶的措施不是一个更不安全的措施吗？”（2023年3月20日）

盛按：这篇四年前写的文章所批评的事情，现在不仅还存在，而且还要加个“更”字。受到滥权侵害的不仅是挣扎在边缘的弱势群体，而是远为广泛。因而这篇文章所主张的原则和基本精神就更值得重申：“对于我们最珍贵的，就是保证每一个小民生计的经济自由原则，和顾怜小门小户谋生艰辛的悲悯情怀。这些原则和情怀没了，我们的中国奇迹也就走到头了。如果我们要为我们是一个大国的公民而骄傲的话，不是因为我们有多少繁华的都市和宏伟的建筑，有多少先进的武器和庞大的军队，出了多少进入世界排行榜的富人，而是我们这个社会最珍惜那些还挣扎在都市边缘的人，那些没权没势的人，那些父母背井离乡、孩子在乡间孤立无助的人。如果他们的经济自由不被侵犯，他们的基本权利得到保护，我们还会担心其他人的自由与安全吗？能够关注小民生计的国家，才是一个能够立足于世界的泱泱大国。”（2022年10月14日）

盛按：最近甘蔗翁事件惹众怒。其实这只是有形市场上的视觉冲击。大量并不直观的摆摊人正在被剥夺生计。据说《孔夫子旧书网》的书摊突然被要求办两证，联想到前些天北京民宿被要求办六证，突然大面积下架。这是在前些年取消大量行政许可改革后的反动。行政当局认为它可以不经法律正当程序就可以随便设立市场进入许可，剥夺民众的经济自由。这是反市场化改革的举动。除了受损害的民众，当局是最大的受害者，因为它信誓旦旦的“市场起绝对作用”被小小城管轻易否定，而它不发一声。（2021年12月9日）

近些年来，我每年秋天都要去一趟墙子路长城，这里的秋色分外好看。今年我刚把车停下，就有一个农民走过来，告诉我不能在这里登长城，因为要保护。谈话中，我知道他拿了政府的钱，就要尽职尽责。我看到附近已经开发了“古长城度假村”，较大的停车场也是新建的，显然本地的农民最终下决心要利用本地的长城资源发展旅游。于是我感到了一种逻辑上的悖谬，政府花钱雇农民，做一件断农民财路的事情。当然，保护长城也是很重要的，但是否这是一个完全否定附近农民经济权利的至高无上的目标，还是一个可以与本地发展互补和兼容的事情呢？例如向登长城者收取适当的“长城维护费”，再雇专人维护。我们暂不讨论这个细节。

中国今天的成就全赖市场化改革。市场制度是一种无数分散个人分别自由决策的规则，我们无法知道这众多个人的决策会合成什么样的结果，但我们知道，这一结果一定要比计划当局决策的结果好得多。所以市场制度的基础，就是每一个人的经济自由，而不只是某些人的经济自由。一方面如哈耶克所说，“由于自由的价值在于它为不曾预见的和不可预测的行动所提供的机会, 所以我们也鲜能知道对自由施以特定限制究竟会使我们失去什么。”另一方面，我们如何判断这一规则通行于整个社会了呢？很简单，只要我们发现有一个人的经济自由受到不当限制，我们就能得出结论来，经济自由原则受到了损害，这一定会涉及更多的人。

经济学有一个“投资乘数”的概念，说的是一笔新增投资会带来数倍的市场需求。这是因为新增投资会同时增加等量的收入，人们将一部分收入作为储蓄，消费掉其余部分，而这又会成为其他人的收入，如此循环往复。最后形成数倍于最初投资的需求。其中的一个重要制度前提就是市场制度。如果任何一个人的交易自由受到限制，市场交易被政府干预而不能顺利进行，其中哪怕一个交易被政府阻断，乘数形成的机理就会遭到破坏。当已经存在的市场制度遭到政府干预，已经起作用的乘数就会失效，也就相当于除数。市场经济虽好，但经不起政府干预的折腾。不用太多时间，经济就可能进入萧条。如果说市场能够给我们带来“意外惊喜”，干预市场就会给我们带来“意外的灾难”。

例如，政府限制城市发展规模。这种政策目标已经进入了北京、上海等大城市的规划之中。其政策手段就是用强制力驱赶外来居民。这既带来了震惊中外的“驱赶低端人口”，也在人们并不关注的时候，持续地关闭小商铺，勒令外来居民迁出，停办民工子弟学校，等等。但这立刻毁掉了数十万人的生计，上百万人的生活，也涉及相关的经济产出，以及由此产生的连锁反应。尤其在城乡结合部，有大量提供商业零售、餐饮、洗车、理发、快递等其它服务的人员，失去了他们的工作，也就失去了相应的收入。在另一方面，那些在城乡结合部出租房屋的人被禁止出租他们的房屋，也就没有了租金之利；那些在这里为他们提供服务谋生的人，也没有了谋生收入。

也许有人以为这只是一个局部的事情，无关全局。其实不然。仅拿北京和上海两个公开宣称控制人口规模的大城市来说，一个限制为2300万人，一个限制为2500万人。与世界上其它大都市，如东京的4200万比，还有很大规模潜力。到2016年，北京人口已出现负增长。假定这两个城市各减少了200万人。我们假定这些人离开这两个城市到其它地方谋生，或因限制而不能进入到他们本来想进入的北京或上海，只能获得全国平均水平的收入。以北京的人均GDP128992元和上海的124600元减去全国人均 GDP，则近似地看作是限制人口规模的效率损失，各乘以200万，共约2774亿元。2017年我国的边际消费倾向为0.4，代入乘数公式，共损失收入4670亿元。这相当于2017年GDP的0.57%。

但连锁反应还不止于此。那些被储蓄的收入也并没有退出市场。无论是居民直接投资，还是存入银行或购买其它金融产品，这些钱还是作为投资需求增加了社会的总需求。出售投资品的人会将收入变成新的需求，出售金融产品的人获得了这笔收入也要购买金融产品，如此循环不已，也形成了一个乘数。只有一个限制，就是银行储蓄还要扣除准备金。因而，这个乘数就叫作“货币乘数”，粗略地，它就是准备金率的倒数。假定准备金率为9%，则上述限制城市人口的效率损失2774亿元的储蓄部分，所可能由货币乘数带来的潜在需求为18493亿元，加上上述消费部分的损失，因限制北京和上海城市人口所带来的损失可达2.8个百分点的GDP。当然，无论是投资乘数还是货币乘数，都需要一定的时间循环完成，如果货币周转的速度较慢，也许一年之内不可能完成，但这只能使这种损失分布在更长的时间中，在短期内更不易察觉而已。

而限制规模的作法并没有使北京或上海的环境变好，反而减少了要素供给。首先是房屋供给。一些在北京工作被剥夺城郊住房的人仍要在北京居住，就只能到城内居住。这使得北京更为拥挤。这立刻就显形了。据诸葛找房数据研究中心，今年8月的房租水平比去年同期上涨了25.8%。这或者直接影响了不少企业的成本，或者使得在北京的外地青年人无法承受，考虑退出北京。一般而言，企业的地租成本约占企业成本的5%，如果为了弥补房租上涨，地租成本就要提高1.25个百分点的企业成本。面对成本的上升，企业或者提高产品或服务的价格，这就会形成成本推动的物价上涨；或者因处于竞争领域中，不敢涨价过多，从而自己消化成本上升。而减少劳动力供给就直接会导致劳动力价格上升。所以在竞争的物流业价格上涨了10%，而我们社区门口的油条价格涨了50%（这算地理垄断了）。更糟的是，花钱也买不到服务，例如我们现在只能自己洗车了。

实际上，城市就是市场在具体空间中最有效的体现，通过人口的集聚带来市场网络外部性，创造出更多的交易机会和交易红利。它因此吸引人们向这个利益中心进一步集聚，直到集聚的成本，如交通拥堵、空气污染和地价腾贵等上升到抵消集聚带来的好处时，才会停止。人们只要能在京沪谋得生计，就说明这里还有集聚红利，有人需要他们的生意，从整个社会看也就多了一份GDP，无需别人来证明他们在这里的合理性。用某一资源（如水）的缺乏来证明要控制人口，是以单一目标来否定综合结果，根本没有注意到从整体来看是得不偿失的。如果各种资源都由市场定价，或人为制定接近市场的价格，更稀缺的资源可以通过调整价格来获得新的平衡，根本无需大动干戈，以致在冬夜拆毁别人的房屋。从另一个角度看，减少或消除政府干预，也反而会减小像北京这样的城市的规模。这我在《从城市经济学看雄安计划》一文中已有讨论，不再赘述。

又如，以保护环境为名，对生产和生活行为加以限制。众所周知的，是政府强制性地要求煤改气，即使气的设备还没有安装，或还没有通气，就要求停止烧煤取暖，冻着了许多乡村的孩子；大家不太知道的，是政府要求农民不能将秸秆烧掉，而是要将秸秆加工处理。这似乎是一件很小的事情，但政府通过强制性命令的形式实施。有些农村地区反映，乡村干部要经常巡视田间，如果发现有地方冒烟，就要“干部摘帽，农民戴铐”。这种行政行为当然是违反法律的。结果是，农民不敢再用烧秸秆这种简便的方法回收秸秆肥力，也没有额外的精力用别的方法处理秸秆或将秸秆运出，结果就因这一件很小的政府干预，而大量放弃耕种。这可不是一件小事，马上又显现了宏观上的结果。据国家统计局，今年全国夏粮总产量比上年减产306万吨，下降2.2%。其中就可能有不许烧秸秆的原因。

问题是，这些表面为了环保的作法在实际上既破坏了市场的作用、减少了经济产出，却不能达到环保的目的。科斯教授指出，有关环保的问题有“交互性”，即为了环保会提高企业成本或带来损失。不能简单地为了单一目标就由政府强制推行环保措施，而应通过市场交易平衡两方利益，并达到资源的有效配置。他于是提出了“排污权交易”的概念。这一概念的含义是，既然企业生产不可避免地会造成污染，肯定不能人为地为了环保就关闭企业，就只有给一定的排污权额度，然后让企业在市场中交易。这个建议很快被美国政府和市场所接受，并经过实践，最终形成了成熟制度，产生了环保的效果。这种方法其实也被介绍到了我国来，并在许多省份进行了试验。但在总体上并不成功。这是因为排污权要依赖于政府进行初始界定和分配，但我国的政府制度还存在很大缺陷，以至不能公平和有效地界定和分配排污权。

然而，科斯理论的基本精神还是可以用来指导环保工作。即在采取环保措施时，一定要想到其可能产生的成本和带来的损失。其实，在环保时不违背市场原则，考虑效率因素，也正是环保所需。因为我们不仅要从绝对量上考察排污，也要从每单位经济产出的排污量来考察环保成绩。我们在2009年做过《中国经济市场化对能源供求和碳排放的影响》研究，发现“从1980年到2005年，我国的市场化指数从4提高到6.3，碳排放效率（GDP/碳排放）从920美元/吨提高到2560美元/吨。”反过来，就是每单位GDP的碳排放强度（碳排放/GDP）在下降，“从1980年到2004年，OECD国家的碳排放强度指数平均每年下降2%，而我国的这一数字则为4.4%”。因为有这样的底气，温家宝总理才在2009年哥本哈根气候峰会上承诺，中国到2020年，碳排放强度比2005年还要下降40~45%。如果采用政府直接干预的方法减排，也许会降低一些碳排放，却因更大幅度地降低经济产出，而使碳排放强度提高。

数据来源：天则经济研究所，《中国经济市场化对能源供求和碳排放的影响》，2009。

说明：在计划经济时期，每单位GDP的碳排放量（碳排放强度）比较高，改革开放以后，碳排放强度逐年明显下降。

实际上，烧秸秆带来的大气污染在全部污染中有占很小的份额，并且是季节性的，而工业污染、汽车和其它交通工具的污染是大气污染，尤其是构成雾霾的持续的主要部分。但我们的政策并没有限制汽车等交通工具的使用，也没有限制工业生产。即使搬迁了一些工业企业，其目的也不是为了减少废气排放总量，而是为了地区性环保目的。而在所有这些相关人群中，显然农村居民是收入最低且政治最弱势的群体。所以不许烧秸秆这一所谓环保政策，就是一个正面影响很小、却损害最大多数中低收入人群的政策。按照罗尔斯第二正义原则，如果一个社会不得不改变市场的初始分配，也只能向最低收入人群倾斜。而这种禁止农村居民烧秸秆、并强制执行的政策，显然是背道而驰。

再有，就是过度安保。一个政治会议或国际会议，应该有一定的安保措施，但如果过度安保，安保半径过大，措施要求太高，就会带来大量的经济损失。损失包括两方面。一方面是大幅增加了安保成本，另一方面增加了其他人的不安全。实际上，安全这个概念是相对的。如果对一些人过于安全了，或者无端做过多安保无用功，就有可能对其他人不安全。以一个政治会议或国际会议为名打破周边居民正常生活，要求周边企业停止经营，就是这些居民生活的不安全，企业产权的不安全。所谓产权安全，就是其运营要稳定和可靠。如果有过多不可预料的因素使之停止运营，这个产权就不安全。极而言之，真正的和整体的安全，就是宪法得到遵守，民众的宪法权利受到保护。

例如，对于北京的安保，在一个时期，就已经扩张到了周边的华北各省份。在山西的高速公路上就开始了进京安全检查。在北京六环之外设立安全检查站，尤其在高峰期间，可以造成极为严重的堵塞。前年十一假期我从北边返京，竟在八达岭高速上堵了7个多小时。又如，因会议而让企业停工。我亲眼所见的极端例子，是因为一个政治会议让距离北京750公里的企业停工。而就是在这一处工业园区，加上煤改气带来的成本上涨，已有三分之二的企业因亏损而停产。这种过度安保的负面影响看似很局部，实际上也会带来宏观结果。例如，如以华北地区计，假设每年因会议而使1/5的企业停工10天，也是一个巨大数字。按2016年数据估计，减少的GDP也高达1080亿元，再考虑投资乘数和货币乘数，则高达9000亿，相当于当年全国GDP的1.2个百分点。更何况，近些年来，国际会议不仅在北京召开，而且在诸如杭州、青岛和广州等地召开，它们仿效北京过度安保带来的损失就更为严重。

问题是，这种过度安保不仅没有达到安保的目的，而反更为恶化安保形势。首先是，这些过度安保在技术上和物理上看没有增加一丝一毫的安全。换句经济学术语，就是安保的边际效用为零，但边际成本巨大。因为这些过度安保措施本来就只是概念上的安全，看起来毫无具体技术效果的分析，也没有显现出安保专家的智慧，只是徒然增加成本。其次，这种使别人不安全、让大众承担成本的所谓安保，除了徒增反感以外，没有一点正面意义。这在战略层次带来了政府结构的不安全。因为政府的安全首先要体现在它的政治合法性上，如果为了保护政府的安全而损害政府的政治合法性，则适得其反。一个让人增加厌恶的措施不是一个更不安全的措施吗？

总体而言，上面讨论的只是多种政府不当干预中的很小一部分，且局限于个别地区。本文并没有讨论那些更大的和全局性的干预，如对楼市，金融市场，和网络运营的干预，等等。但即使这些小的不当干预，也包含着一般性的特征。这首先在于，这些措施主要实施于北京以及上海和其它主要城市。而首都和一线城市在全国有着示范效应。据报道，已有成都、青岛、大连和西安等城市确定了人口规模控制数量。北京和上海驱赶外地居民的行为，也扩散到了一些地区，据说太原也在以整治“背街小巷和老旧社区”为名，在强制关闭小商辅。因而我们上述分析所估计的损失，还只是局部损失，放在全国就会大得多。

第二个方面是，这些作法宣示的一种价值取向，可能会成为政府的一般原则，就会带来普遍的损害。如召开政治会议或国际会议而要求本城居民停止工作，周边省份的企业停产，则意味着这个会议与普通大众的利益是直接冲突或截然相反的。这些会议在制定“国家战略”时根本不在乎“小民生计”，甚至以这种不在乎的傲慢态度来突显它的“伟大”。实际上，任何一个伟大的社会都是由无数这种小民生计聚集而成，而最高尚的态度就是视民如伤，岂敢让任何一个小民失去他的生计。相反的态度不只是让一些小民丢失生计，而是宣告着一种反市场的和侵犯经济自由的规则，它将伤害所有的人。因而，无论这些会议达成了什么决议或发出了什么宣言，会议的过度安保本身就是对这些决议或宣言的解构和反讽。

《左传》有云，“国之兴也，视民如伤；其亡也，以民为土芥。”不要以为城管收缴了煎饼摊子的家什与自己无关，也不要把大国崛起看成是可以蔑视小民生计的理由。其实对于我们最珍贵的，就是保证每一个小民生计的经济自由原则，和顾怜小门小户谋生艰辛的悲悯情怀。这些原则和情怀没了，我们的中国奇迹也就走到头了。如果我们要为我们是一个大国的公民而骄傲的话，不是因为我们有多少繁华的都市和宏伟的建筑，有多少先进的武器和庞大的军队，出了多少进入世界排行榜的富人，而是我们这个社会最珍惜那些还挣扎在都市边缘的人，那些没权没势的人，那些父母背井离乡、孩子在乡间孤立无助的人。如果他们的经济自由不被侵犯，他们的基本权利得到保护，我们还会担心其他人的自由与安全吗？能够关注小民生计的国家，才是一个能够立足于世界的泱泱大国。

         2018年11月3日于五木书斋

         原载2018年11月16日《FT中文网》

《盛洪教授》分类目录

盛按：我在3月4日没有在微信上发文章。但在第二天早上发现，我的群聊和朋友圏功能被限至3月底。才发现这是所谓“两会”的“需要”。中文的“会议”或“议会”都有一个“议”字。意思是议论或说话。“议会”的英文parlament，其词根parlar是讲话之意，所以parlament就是说话的地方。因而“会议”或“议会”的要点是说话。如果在某个“会”时不许别人说话，这个“会”就不是“会”应该是的那个会。自由表达原则是文明的基础原则，违背它就是背离文明。（2023年3月6日）

盛按：值此世界新闻自由日，再发此文。（2022年5月3日）

盛按：李田田对上级的批评似乎没有那么严厉，却遭到该县政府下狠手送进精神病院。这种极不对称的过激反应在正常社会是看不到的。在那里，这样的批评稀松平常，司空见惯，只会触动那些被批评的人，在社会上则应是波澜不惊。只有在这种视践踏宪法为正常的环境中，一个县政府才会不假思索选择最无耻愚蠢的手段来对付批评。这恰暴露了它的脆弱心理和卑劣个性，却可能适得其反。掩盖丑闻比丑闻更丑，压制批评比被批评的行为更坏。如果它成功地压制了对过多检查的批评，却同时在众目睽睽之下表演了滥用权力侵犯宪法权利的丑行。（2021年12月24日）

盛按：诺贝尔和平奖被授予两名记者，嘉奖他们坚持表达自由的贡献。值得庆贺。表达自由是人类的基本价值，是包括中国大陆宪法在内的普遍原则，是古今中外四海皆准的文明传统。再发此文。（2021年10月9日）

盛按：近来武汉市政府因封锁新型肺炎消息而遭民众批评，这再一次说明《宪法》第三十五条强调的表达自由何其重要。人们真正恐惧的不是病毒，而是因封锁消息而作的最坏的想象。武汉市政府的作法不过是普遍压制自由表达环境下的扭曲反应。我们最该做的，就是再一次强调《宪法》第三十五条。旧文再发。

近年来神经元研究的发展告诉我们，人们对事物的判断和反应，不仅凭借理性，也诉诸情绪。所谓情绪，就是神经元的自动反应。而这又是经过数十万年的演进而形成的心理定势。一个典型的自动反应，就是在黑暗中感到恐惧。为什么？不是因为黑，而是因为在黑暗中看不到周边的情况，不知是否有威胁正在逼近。这在远古狩猎时代，有助于人们提高警惕。

因而，真正令人恐惧的，是不知道周边的真实信息。由于原始时代人群规模很小，社会组织简单，只要有亮光，就能知道周边的情况，所以黑暗就是不知信息的一种替代性的恐惧因素。随着社会的发展，规模越来越大，组织越来越复杂，威胁是否逼近或存在，并不是有了亮光就能知晓和掌握。有些危险潜藏在目力所不及的地方，有些危险则根本不能用感官直接感受。这时，就需要借助于别人的感官观察和思考来帮助一个人获得这些信息。这些别人，有可能通过提醒来告知有关危险的信息，有可能通过批评来告知。

然而，也有一种对批评的神经元反应。这就是感到不快。具体而言，有可能是羞愧，也有可能是厌恶。前者可能导致对批评的接受，后者会导致对批评的拒绝。在远古时代，这两种反应都有道理。因为当时对信息的接受主要是感官对周边事物的直接观察，如果不同的人有所不同，很可能与他们的感官能力相关。无论是羞愧导致的接受，还是厌恶导致的拒绝，可能都近似地正确。但是这种演进形成的对批评的自动反应，在规模更大、更为复杂的社会中，就不见得正确了。

中国自夏以后形成了较大规模的社会，其疆域大致覆盖了今天的河南、河北、山西和山东，人口至少应有数十万。已经初步形成了国家，即由一个集团提供公共物品。很显然，对于统治集团来说，仅用人体感官不能通晓如此大规模社会的情况。并且由于提供公共物品的定位，使得统治集团必须超越经济人的简单趋利避害本能，以及对批评的厌恶本能，才能有超出个人狭小视野和个人立场局限的信息来源。这就需要依赖一个制度化的信息系统。它包括由多人组成的信息发现、传递与交流功能，也包括克服厌恶批评本能的制度化批评功能。如果没有这种制度化的信息系统，就相当于使一个人，尤其是统治者处于相当于狩猎时代的黑暗之中。只是产生对这种信息系统的需求的时间，还不够长，还不足以通过演进形成神经元的自动反应。

所以才会出现，凭着神经元的自动反应而做出错误决定的情况。如在夏朝末期，夏桀“不务德而武伤百姓，百姓弗堪。”大臣关龙逄多次劝谏他，他不但不听，反而将他杀害，结果百姓对桀极度怨恨。商汤伐桀，四方百姓都翘首以盼。夏桀战败被俘，放逐于南巢。后来商纣也是荒淫暴虐，祖尹警告商纣说，“老百姓都盼着殷朝垮台呢”，而商纣却回答说“我生不有命在天？”比干“强谏”纣王，却被他杀害。最后周武王伐纣，商朝士兵倒戈，商纣死于鹿台。这不仅因为对桀纣的威胁在他们的视线之外，而且更多了一个因果环节，即桀纣的奢糜享乐在当时会带来快乐，但享乐的财富却是盘剥百姓的结果。被侵害的百姓就成为桀纣统治的威胁。桀纣对批评的拒绝，不仅因为本能厌恶批评，而且因为当下好处会掩盖未来的危险。

这个教训为周人所深思。周武王说“天听自我民听，天视自我民视。”即要从民众那里获得有关王朝治理是否得当的信息。因而周朝建立了一个弥补个人感官局限和克服个人立场倾向的制度，设立风官。这种官员，或者专职，或者兼职，到乡下民间，要搜集民谣诗歌。这些诗歌里可能会包含对朝廷的不满与怨恨，即“风”。正如“毛诗序”中所说，老百姓的“风”就是“下以风刺上”。这样的信息正是朝庭求之不得的，以使他们摆脱“黑暗”，纠正错误，所以应“言之者无罪，闻之者足以戒”。周虽然也灭亡了，但没有亡在如桀纣一样的暴君手里，且在中国历史中寿命最长，长达800多年，大概与这一制度有关吧。

直到很久以后，还有人羡慕这个制度。唐代白居易曾有一首“采诗官”，就在怀念这一制度。诗中说：

……

周灭秦兴至隋氏，

十代采诗官不置。

郊庙登歌赞君美，

乐府艳词悦君意。

……

没了采诗的制度，也就没有了采诗的精神，即主动寻求批评的精神，于是诗词变成谄媚之声。最后他警告说：

……

君不见厉王胡亥之末年，

群臣有利君无利。

君兮君兮愿听此，

欲开壅蔽达人情，

先向歌诗求讽刺。

其中所说“厉王”就是周厉王，他是没有继承“风刺”精神的个别例子。他对批评极度反感，竟杀害提出批评的人，对无人敢批评的结果喜形于色。邵公于是对他说出了“防民之口，甚于防川”的千古名句。当然，没有批评的人，提供正确信息的系统就遭到了破坏，周厉王对情势就没有了正确判断。三年后，他被国人驱逐。

“胡亥”即秦二世，也是秦朝的亡国之君。秦之所以亡，贾谊的《过秦论》已经做了精辟总结，就是因为秦帝反感批评，“忠言未卒于口而身糜没矣。故使天下之士倾耳而听，重足而立，阖口而不言。是以三主失道，而忠臣不谏，智士不谋也。”秦二世盲人骑瞎马，也没人告诉他危险临近了。

白居易显然想用这两个反面教材讽谏当世。然而，他之所以能写这首诗，不是因为唐朝太差了，而是相当地好。我们都知道，唐太宗是从谏如流的典范，却不知道以他重视批评的态度，唐朝建立起了当时最成熟和最有效的专业批评制度，即谏议制度。所谓谏议，就是政治批评。唐太宗认为自己闯荡江湖、连年征战，既懂下层民众之疾苦，也知夺取政权之艰辛；但担心生在深宫中、长在妇人滕下的后代不懂。自己尚且要经魏征等人经常批评才能克服偏颇，对于后代就要有一套制度来对抗他们厌恶批评的神经元反应。因而，一大批通过科举进入仕途的年轻文人的最初职业就是批评，即作所谓拾遗、补阙这种低级谏官。白居易身处唐代末期，这套制度虽有所削弱，但仍然存在，他的仕途的大部分时间就是以谏官为职。我们知道他的《长恨歌》和《琵琶行》，却不知他的大量诗词是“风刺”之作。

我们知道“盛唐”有很多原因，一个最重要的原因，就是建立了一个更完备的侦察潜在危险的信息系统，且可以用来克服把自己关进黑暗中的人性弱点。这就是谏议制度。由于盛唐的榜样，谏议制度的光芒照亮了后世；以致宋太祖给子孙立下“秘密誓约”，“不得杀士大夫及上书言事人”，并警告说，子孙若有违背此条者，天必伐之。这几乎就是第一原则了。有了这一原则，才能保证正确的信息不因对批评的厌恶而被阻滞。宋朝虽因各种原因有其自己的弱项，也因儒弱最终归于军事失败，但它没有亡在社会的内部崩溃。只因这个第一原则，就使宋与唐比肩。

可是到了明就没有这个第一原则了，结果嘉靖皇帝因“大礼议”之争竟廷仗死了17个谏官。所以在中国历史中，与唐宋相比，明就暗淡多了。但其中也有漂亮人物，如海瑞。就是对那个打死谏官的嘉靖，他买好了棺材，谴散了家人，就上殿去痛责他搞得“家家皆净”。嘉靖竟被他这个气势震住了，把抓他的命令收回。明朝的皇帝中也有明白人，知道海瑞将实情告诉皇帝，实际上救了大明江山。所以后来当海瑞辞世的消息传到万历皇帝那里，他竟辍朝一日，并写祭文。这祭文我们今天在海口的海瑞墓还能看到。在祭文中，万历称赞海瑞“抗言争日月之光”。

海瑞不仅感动了明朝的皇帝，还感动了后代的政治领导人。这就是毛泽东。他看了《明史. 海瑞传》后，就希望有一个当代海瑞，以为他的时代增光。只可惜他只喜欢死海瑞，不喜欢活海瑞。当真的、却打了折扣的海瑞——彭德怀在庐山私下批评了他时，就被打翻在地。后来吴晗遵旨写了《海瑞罢官》，又被敏感地认为是为彭翻案，指使另一个文人“批判”，从而掀起了大规模、系统性地打击批评的运动——文化大革命。文革中，受《海瑞罢官》的牵连，海口的海瑞墓被捣毁。一同被捣毁的，是从白居易到海瑞的批评精神。

毛泽东后来说，“讲海瑞，我很后悔。可能真正出了海瑞，我又受不了。”嘉靖也受不了海瑞，但为什么海瑞还能活下来，并受到朝野推崇？这是因为明代不仅有“海瑞精神”，还有支撑这种精神的制度，即谏议制度。海瑞就是这个制度中的正式成员。而毛时代，这个制度已经没有了，彭只是个业余角色，他被打倒了，也没有嘉靖时那种谏官前赴后继的抗争。嘉靖知道，他可以杀掉海瑞，但杀不掉谏议制度，更杀不掉以谏议为政治正确的历史标准。

没有了了解真实信息的系统，毛闭目塞听。1958年，一些地区已经开始饥荒了，而毛在视察徐水县时，干部们在毛眼皮底下造假，竟让毛得出“全国的粮食多得吃不完”的结论。在当年8月的北戴河会议上，“如何消化吃不完的粮食”竟成了正式议题。即使到了1960年，全国已经饿死了上千万人，毛仍不知情。这是因为，绝大多数地区的党政组织，那时已经变成了阻止真实信息送达到毛耳边的力量。他们检查从当地邮局寄出的每一封信，把说饥荒实情的信说成是“反动信件”加以扣压甚至追查（杨继绳，《墓碑》，香港天地图书，2008，第56~57页，第114页，第225~226页，第228页，……）。少数一些饿死人的信息冲破封锁到了毛的耳边，他也不认为是全局性问题，因为那么多信息都告诉他“形势大好”。直到李先念向毛汇报大饥荒的情况时，毛还说他是“杞国人”。

毛压制批评大概是为了证明自己“一贯正确”，使用的方法是说批评的立场或内容是错误的。如他说“海瑞在明朝是左派”，到彭德怀这里就是一个“右派”。在毛的时代，“右派”就等同于“坏蛋”。这就是对批评作为一种原则和制度的根本否定。因为一个批评是否正确如果要由被批评者来评价的话，他可以将他不想接受的批评说成是“坏的”、“错误的”批评。因而，压制“错误的批评”就等于压制所有的批评。甚至可以说，那些被批评者想压制的批评，往往是真正的批评；而被批评者可以表现得“宽容大度”的批评，可能轻描淡写。历史证明，彭德怀的批评正是这样一个真正的批评。反过来，如果想要真正的批评制度，就要包容所有的批评，包括错误的批评。白居易和海瑞的时代，台谏官们有风闻奏事的权力，就包含了如果失实也不会被追究的权力。

果然，毛的时代，除了一个声音以外，就是鸦雀无声。极少数敢于批评的人，成了“反革命”或“反党分子”。林昭和张志新这两个坚强的女性，只是批评了毛，就遭到了最残酷的对待。更严重的是，当时没有人听到他们。而这个时代，正如古今中外压制批评的后果一样，统治者毁掉了自己的信息系统，依据错误信息作出的错误决定，就将民众和国家带入最悲惨的境地。数千万人在和平时期死于非命；从1949年到1978年，粮食的劳动生产率始终没有超过光绪13年（见下图）。当初那个说“吃饭问题最大”、立志救民于水火的青年，由于压制批评，把吃饭问题变得更大。

中国农业劳动生产率（1952年~1979年）

资料来源：盛洪，“制度应该怎样变迁”，《学术界》，2014年第12期。

所以，保护批评还是压制批评，是一个社会的根本问题；根本到是否要让这个社会看清自己。凡人由于理性有限及人性弱点，可以有这样那样的错误，但压制批评是一种绝对错误。它使人们不承认错误，坚持错误，一错再错。就如不承认人民公社和公共食堂的错误导致了大饥荒；不承认大饥荒的错误，就发动了文革一样。别的错误尚可理解，压制批评的错误不可接受。中国自周以来的谏议文化就是一个基本原则。它要求“有过必谏”，鼓励“直言极谏”；也要求“从谏如流”，更警告“拒谏者天下必乱”。因而，批评不仅是一种权利，更是一种义务。在传统中国，当社会把这样一种义务加到士大夫身上后，他们在精神上超越了世俗政权的等级，而“先天下之忧而忧，后天下之乐而乐”。

如果制度要求对最高政治领导人的错误进行批评，还有什么话不能说呢？因而，这种谏议文化与自由表达的原则就是相通的，只是带有中国历史所赋予的特殊色彩。现代中国的创立者孙中山也看到了这一点，他称赞这种谏议监察制度“代表人民国家之正气，此数千年之制度可为世界进化之先觉。”这种正气，使《五五宪草》中的“人民有言论著及出版自由”条款理所当然，而独立于君权的弹劾权又成为五权之一的监察权的中国资源。而弹劾，无非是把批评变成行动。

反过来，“表达自由”原则所要着力保护的，无需是民众的日常言论，而是表达最容易受到打击和压制的部分，即政治批评。在1971年美国政府诉《纽约时报》案中，正是保护表达自由的《美国宪法第一修正案》致使政府败诉，而使《纽约时报》以披露国防部越战密件的形式对美国政府越战政策的批评，产生了纠正决策错误的作用。也就是说，只要保护最严厉的政治批评的权利，所有表达自由的权利就自然都得到了保护。如今，我国也有了有关表达自由的《宪法第三十五条》，却因没有了传承了几千年的批评文化，真正该保护的表达自由的权利不能落实，也就是《宪法第三十五条》不能落实的关键因素。

从中国的谏议文化到现代各国宪法中的“表达自由”条款，正说明这是从人类几千年成败得失浓缩提炼出来的最宝贵的文明金律。它关乎兴亡。一个社会是否有真正的批评，是一个社会能否健康发展的替代指标；一个政治领导人能否不压制批评、进而思考批评，则是该人历史功过的重要砝码。对于任何具体个人，批评的重要性还表现为，它对被批评者有利；而压制批评，不仅损害社会，还会埋葬压制者。

没有了批评精神，一个社会不仅失明失聪，也会精神不振。长期压制批评的结果，会使各级行政官员心理脆弱，没有辩驳能力，容忍批评的阈值过低，稍有批评，不是失态，就是失言。如前几年原湖北省长李鸿忠在记者问了稍微难答一点的问题时，竟把记者的录音笔抢走。党政领导不爱听批评的风格也使整个官员群体变得委琐而不负责任。记得郑也夫曾说过，当他通一位北京市政府前官员请市政府内的中级干部们，向市长转交一封千人签名要求玉渊潭开放野泳的信件时，“找了多个人，居然没有一位愿意送这封信”，“我震惊于市政府的干部连转交一封信都不敢”。由于没有批评文化，“以铜为鉴”，竟不可正衣冠。如常年关注前南京市长季建业的资深媒体人丘宁披露，他发现季的鼻毛较长，就买了一把鼻毛剪给他，过两天他发现季用这把剪刀剪了鼻毛，遂感慨季的下属连这种生活小事也不敢向他提。

没有批评文化，既不正确，也没力量，还不美。在一个自由表达且吸纳正确批评的社会中，共识才能达成，社会成员才能在观念上成为一个文化整体；压制批评只能获得表面上的平静，而致使“和谐”一词变意。对于一个政府而言，考虑各方面批评中合理因素的决策，才是有力量的决策，因为它兼顾并平衡了更多人的利益，而获得更多的支持，从而能更有效地实施。

进而，承受批评和承担错误责任就是一个政治人物的首要素质，“禹汤罪己，其兴也勃焉；桀纣罪人，其亡也忽焉”，就是最好的解说。坦然面对批评，才真正能反映他的自信，因为他坚信在自由的批评和反批评中，正确的意见是有力量的；坚持表达自由的原则，才能反映他的智慧，因为他知道，多种不同意见的并存和互动，并不会使一种极端的错误意见占上风；吸纳批评，才反映他的力量，因为他知道真正的力量并不在于他自己有多高大，以及政府所掌握的资源有多雄厚，而是来自于改善公共决策而导致的社会力量的有机整合，以及由于释放了不满而带来的民意支撑；只有在批评的环境下，也才能突显他的成就，因为他知道，没有对手的“胜出”和不经辩论的“正确”不是真正的胜出和正确；不公正规则下的“成功”不足称道。

对批评的态度也涉及到政治审美。世界上没有最美的花，只有万紫千红。我们知道“只要香花、不要毒草”的偏执带来的是百花凋零。表达自由所带来的多种观念、意见、理论和表达形式的并存，才是我们应该追求的政治与文化生态。唐宋，那两个我们至今神往的朝代，正是因为有着中国历史上最成熟有效的谏议制度，以及这一制度所激发出的昂扬的批评精神，才出现政治和文化上群星灿烂的图景，而不是“千夫诺诺”的局面。那些我们今天因缺乏批评精神而窄化为“诗人”和“文学家”的人，如李白、杜甫、白居易和韩愈等人，如范仲淹、欧阳修、司马光、苏轼等人，都是活跃在政治舞台上的人物，其中很多人就是以政治批评为职业。一个缺乏批评精神的社会，可能会在经济上有所成就，但纵观历史，我们知道它并没有文明史的价值。今天的中国，世人已对她所取得的经济成就不存疑义，人们需要拭目以待的，是她怎样继承已有的文化遗产——批评精神，与表达自由的原则贯通，再次攀登政治与文化的高峰。

2015年1月28日于五木书斋

2015年2月3日首发于《FT中文》

盛按：“最佳税率”是使得社会收益和政府收入都达到最大化的税率。超过这一点继续增加税率，可能会在以后某一时刻使经济突然崩坍。但这个社会没有自动判别这一最佳税率的机制。我在本文最后说，“这种增大政府及其官员占有国民收入份额的趋势可能快走到尽头，即已经开始超过‘最佳均衡’点，越来越多的民众及其企业的利润空间被挤压殆尽，大量企业开始减少投资和生产，其中不少人移民他国。2016年，在对四省的113家企业的调查中，有87%的企业感觉税负‘很重’和‘较重’；对民营企业生存环境的调查显示，在被调查的336个企业家中，有34%的人准备移民国外。我的研究则发现，中国的宏观税率，如果加上政府性基金（主要是土地财政），国有企业占有资产的机会损失，和社会保障资金，在2013年已高达45.6%（盛洪，2017），到2017年则为51.5%。”（2023年3月2日）

盛按：这篇文章有助于理解为什么会有“既要……又要……”的说法，如“既要市场起决定性作用，又要加强政府干预”，这两个“要”都是真诚的，只是它们方向相反，都要的最佳作法就是找到两者的均衡。然而在权力没有约束的条件下，这个均衡点不好找，且短视的权力也认为用强力从市场创造的财富分割更多的份额对它最有利，所以“既要……又要……”实际上只是一“要”，但这最终是什么也要不了。（2022年11月18日）

盛按：人们奇怪，为什么改革与反改革的语言可以在官方文件中和睦相处，又为什么改革宣言可以和反动行为在现实中并存。其实垄断利益集团和滥权利益集团也清楚，市场是财富的源泉，它们不过想分割更大的份额，如此就需要使用反改革的手段——垄断，重税和直接侵夺。况且改革话语还可掩护反市场反法治的劣行。当两者实在有冲突时，则在实施中不必顾及市场规则。再说，还可利用对信息的封锁和舆论的控制将反改革说成“改革”。然而口头的假“改革”不会改变结果。分割过大份额必然会损毁产权制度，反改革行为终会破坏市场规则，最后会颠覆市场基础，导致经济崩坍。直接受到损害的自然是民众，但利益集团也会遭到它的短视看不到的毁灭。（2021年12月21日）

一、引言

我们新迁的办公地点位于一个社区，地下停车场的收费很贵，许多人就在院外的大街两旁停车。大街两旁并没有停车位线，在那里停车似乎也没有警察贴罚单。我也加入了这种“免费停车”的队伍中。不过这样的日子不会持久，就在大约半年的时间里，我被罚了两次，每次200元。不过看来这比我在收费停车场的费用还是低一些，所以我还是选择在街旁停车。

我的这种计算也许早就被别人计算过。这就是贴罚单的警察。在这里假设，罚款完全由负责这里的公安局派出所享有。对于他们来说，什么是最有利于他们的罚款频率和方式？假定在街旁停车就是不合法的，那么就应该完全消除这一现象，罚款方式就是见一辆车停在非法定停车地点，就罚一辆，结果就是没有人在街旁停车了。但这样一来，如果从警察的利益最大化角度看，也就没有罚款收入了。这显然对他们不利。

如果他们完全不罚款，也没有任何收入，从该派出所的利益来看，这是不能接受的。如果不考虑是否合法，仅从派出所的最大利益出发，他们应该怎样罚款？似乎应该这样，停车人的预期罚款应该显著低于地下停车场的停车费，比如说相当于停车费的80%。如果停车费是每天50元，罚款是每次200元，街旁停车被罚款的概率是20%，则预期罚款就是200元乘以20%，为40元，这等于停车费50元的80%。也就是说，如果派出所的警察每天以20%的概率随机对街旁停车进行罚款，可能会获得最大的收益。因为这些街旁停车的车主仍认为在街旁是值得的，所以不会把车停到地下停车场。

不过，这可能不是准确的计算，因为随机并不意味着平均，有些车主可能会不走运，被罚的次数要高于20%，所以他们认为不值得，就会退出路边停车场，转而将车停到地下停车场。这样一来，派出所要罚款对象的总量就会减少。那么，派出所的罚款概率多少是“最佳”呢？

为此，我设计了一个小模型。假定每个车主在路边停车，如果没有被贴罚单，就相当于赚了50元，即免去了到地下停车场的费用；如果被贴罚单，警察就赚了200元，同时车主就损失了200元；严格地说，是损失了150元，因为还要减去他省下的50元停车费。当一个车主感受到的期望罚款超过40元，或罚款概率高于20%，他就退出路边停车场，而把车停到收费的地下停车场，每天50元，也就是说他就没有在路边停车场停车、且不被罚的50元收益。假定有400个路边停车位，按一年365天计算。我用EXCEL做了这个小模型，利用里边的随机数函数。罚款概率可以选择给定，但具体分布有赖于随机数。结果如下图所示。

图1  罚款均衡模型

如图，当罚款概率为0时，车主收益最大，社会总收益也最大。随着概率的提高，警察收益随之提高，车主收益也相应下降，但在罚款概率在14%以内，社会总收益不变。当罚款概率为15%时，有的车主开始退出路边停车场；但警察收益还在上升，社会总收益有所下降。当罚款概率提高到17%时，警察收益达到最大，而此时车主收益已经相当小了。在罚款概率超过17%以后，车主的退出概率迅速上升。在罚款概率为22%时，退出概率已高达64%。到了罚款概率为27%时，社会总收益为0。

这个简单的模型会有很多局限，但其简单性可以用来对中国的四十年的改革开放做一个比拟性的说明。

二、改革的利益动机

我们假定决定中国改革开放的政治人物都是理性的经济人，即他们作出决定的动机，是看这一决定是否对他们自己有利。他们也有其它动机，如为人民谋福利，信奉市场经济，遵循正义原则等，但都是辅助性的。或者说，当他们从自利动机出发作出的决定如果与某种意识形态或思潮相近，他们也可以借助于这些思想资源，但不能说，他们是从这些思想出发的。

四十年前，中国处于计划经济时期。这是一个全面限制个人的经济自由、而由政府控制一切的经济。这很类似于禁止在路旁停车的制度。警察通过高概率（〉27%）的罚款，使得路旁没有一辆车停放。同样地，政府通过对市场行为的打击，也几乎消灭了市场交易。如同路旁没车时警察也不能获得罚款收益一样，禁止市场交易的国家也很贫穷。不仅民众贫穷，政府也很贫穷。据说二十世纪70年代末，中国副总理王震访问英国，当知道英国的清洁工人的工资是他的6倍时，大吃一惊（科斯和王宁，2013，第208页）。就像没有路边停车，警察的罚款收益为0一样，不允许市场交易，中国的政府高官也很穷。

在这时，如果放开市场，民众的收益就会迅速增长。如果政府至少维持以前的收益，就如同上图中警察的罚款概率为27%以上时的警察收入一样，只要将罚款概率降低到0%，警察收入没有减少，但车主收入大幅度提高。在改革初期，政府及其官员的利益的参照是他们在计划经济时期的收入，比英国的工人收入还低得多。根据世界银行数据，1978年，中国的人均GDP，按2010年美元不变价计算，只有308美元。即使政府高官的收入是这个数的10倍，也不过是3080美元。据说毛泽东在世时，直到1976年，月工资是405元人民币。当然也还要考虑各种非货币的福利。不过也不会太多。而在1978年，香港的人均GDP是9473美元；英国则是21558美元（2010年美元，世界银行）。

那时计划经济的效率已经穷尽。中央计划当局不敢再增加对农民的征购指标，因为这样会导致农业的显著减产，甚至重蹈三年饥荒的覆辙。因此，中央政府一直很谨慎地不轻易提高对农民的征购。高王凌指出，“自统购统销以来，农民每年所交售的‘任务粮’的数字（包括各种‘公粮’和‘余粮’及所有上交任务在内），始终就没有什么增长，一直维持在800~900亿斤的水平上”（2013，第160页）。下图是他画的一个示意图，时间是大饥荒后到1977年。其中曲线1代表粮食总产量，曲线2代表农民留下的粮食数量，曲线3是农民个人私分的部分。而曲线1和曲线2之间的部分是政府拿走的部分（高王凌，2013，第161页）。可以看出，尽管总产量有些微上升，但政府所得部分基本没变。

图2  统购统销制度下的粮食分配

说明：曲线1为粮食总产量，曲线2为农民留下的部分，曲线3为农民私分的部分，曲线1与曲线2之间的部分为政府获得的部分。

在另一方面，中央政府已经知道农民在自留地中的单产远远高于集体田地。杜润生是了解中国农村情况的政府高官，他认为“农民平均一年只需干24天农活就可以了”（转引自高王凌，2013，第177页）。有大量信息显示，自留地中的亩产一般是集体地亩产的4到5倍（高王凌，2013，第207页）。因而在1978年以后接受和推行包产到户，即保证向政府交纳与以前差不多的粮食，剩下的归农村集体和农户自己的制度，就是一个对政府没有丝毫直接损失，却有利于农民的制度。而有利于农民，则政府会在政治上获得回报。因而可以说，从理性的经济人角度出发，我们可以理解中国改革开放初期的政治领导人的动机。

图3  中国政府财政收入和占GDP的比重（1979年~1998年）

数据来源：国家统计局。

果然，在实行包产到户、给农民以更多的经济自由，并逐步开放市场以后，农民的收入迅速增加，也使整个国家的经济状况得到改观。在其它领域，政府也采取了与农村类似的作法。如国有工业企业的承包制，以及民营企业在低税率环境下的大发展。从1979年到1995年，一般财政收入占GDP的比重从28.5%降低到了10.7%（见上图）。这带来了中国经济的高速成长。从1966年到1977年，中国的GDP增长速度平均为6.1%，这并不低，但考虑到同时存在的短缺和过剩、产品品种的匮乏和质量问题，实际经济情况绝不像数字描绘的那样好。然而，自1978年以后一直到2012年，中国的GDP增长速度一直高达平均9.9%（见下图）。自然，政府也在既定份额中获得更多的收入。一般财政收入从1979年的1146亿元增长为1995年的6242亿元（见上图）。

图4  中国经济增长速度（1966年~2017年）

三、与改革开放初期的政治决定相吻合的知识传统

包产到户立竿见影，中国农业和经济形势的迅速好转，使改革开放这一政治决策得到了越来越多的人的赞同，也逐渐影响到了相关的知识传统。在另一方面，与改革开放同时进行的思想解放运动，也打破了意识形态的禁锢，使得各种知识传统得以被介绍和传承。在各种知识传统中，有一支经济学的传统，或称为经济自由主义传统。这是由魁奈、斯密创始的，由现代经济学家，包括哈耶克、科斯、弗里德曼、斯蒂格勒等人继承的知识传统。在此之前，在中国大陆长期受压的知识传统，由孙冶方和顾准代表的重视价值规律和适度开放商品生产的理论，也得到了解冻，在改革初期成了支持改革决策的重要理论资源。而西方的经济自由主义传统被逐渐介绍到中国来，成为一种更成熟和更权威的支持改革开放政策的知识传统。

这一知识传统在西方有着三、四百年的历史，它不仅是一种理论，而且是被西方崛起历史所证实的理论，因而在西方世界有着主流和正统地位。正是在与奉行经济自由主义制度的国家的对比中，原来的计划经济国家才最终放弃计划经济，而走上市场经济的道路。这也强化了这一知识传统的权威性和正统地位。自二十世纪80年代初到现在，经济自由主义逐渐成为中国经济学界的主流知识传统，它也在一定程度上成为政治领域的政治正确性的标准。如尽管中国政府经常背离市场经济原则，但在中共十八届三中全会的决议中这样写道，“市场在资源配置中起决定性作用。”“市场”，“资源配置”，是标准的经济学术语。

在中国国内，经济自由主义知识传统也发展和培育出一代又一代的经济学家。他们从二十世纪80年代开始，就用这套知识传统向政府提供政策建议和咨询，后来就成为经济智库的基本研究方法和分析工具。当然，所谓“西方经济学”或经济自由主义知识传统也有很多不同的分支。如新古典理论，发展经济学，新制度经济学等。其中由科斯开创的新制度经济学有着特殊的影响。由于中国经历的改革开放正是一种制度变迁，这种分析制度的经济学与之有着很高的契合度，所以就渗透到了改革开放的方案建议甚至操作过程中。在中共的几次代表大会的决议文件中，我们都能看到西方经济学的术语，如“资源稀缺”，“市场定价机制”，“产权清晰”等。这都说明，经济自由主义的知识传统已经成为支撑和推动改革开放的重要力量。

当然，正如前述，与经济人的自利动机相比，这种知识传统的力量相对较弱。它之所以能够发挥作用，正是因为它与自利动机的方向是一致的。然而也不能低估知识传统的力量。在有些时候，被视为正统的知识传统也会反过来矫正从自利出发的决策。

四、从市场化改革涌流出的财富中分割更大的份额

在这时，我们还要假定政治领导人是自利的经济人。当中国因市场化改革而涌流出巨大财富时，他们会想，能否从这巨大的财富中分割更大的份额；就如同派出所的警察提高罚款概率一样。而中国的政治结构，也适于将提高政府分割份额的意图付诸实施。因为几乎没有一个现实的制度能够约束政府提高分割的份额。

政府能够增大分割份额的，有几种手段。一是税收；一是设立垄断企业，或授予国有企业垄断权；一是用行政或司法的手段直接侵夺民众或企业的财产。在权力不能有效约束的情况下，一些官员也公权私用，直接抢夺民营企业的财产。

先看税收。对于政府预算，虽然表面上有人民代表大会的审查制度，但这一制度只是一个表面文章。我们2009年对地方政府的研究表明，财政收入决算一般都会超过预算，财政支出又会超过收入决算。包括全国财政和地方财政的数据，从2000年到2017年，所有年份的财政支出决算都大大超过了财政收入预算，见下表。

表1 中国财政收支情况（2000年~2017年）

年份	全国财政超收额（亿元）	地方财政超收额(亿元)	支出超过收入额（亿元）	超收幅度	超支幅度	支出决算超出收入预算幅度
2000		374		6.2%
2001		873		12.6%
2002		542		6.8%
2003		682		7.4%
2004		1535		14.8%
2005		1090		7.7%
2006		1378		8.2%
2007	7271		－1541	16.5%	-3.0%	12.5%
2008	11405		354	19.5%	2.1%	22%
2009	7749		9500	11.7%	11.4%	24.4%
2010	9167		10000	11.2%	8.1%	20.2%
2011	14176		8500	15.8%	5.2%	21.8%
2012	3635		8000	3.2%	7.4%	10.8%
2013	2533		12000	2.0%	8.5%	10.7%
2014	837		13500	0.6%	8.1%	8.7%
2015	－2031		16200	-1.3%	15.5%	14%
2016	2352		28289	1.5%	17.7%	19.5%
2017	3937		30763	2.3%	17.8%	20.6%

数据来源：财政部网站。

显然，各级人民代表大会的审查机制形同虚设。这使得财政支出占GDP的比重逐年上升。从2000年到2017年，一般财政支出占GDP的比重从11.7%上升为25.4%，提高了13.4个百分点。这很类似于警察在逐渐提高罚款概率。

图5  一般财政支出占GDP的比重（1997年~2016年）

数据来源：国家统计局网站和财政部网站。

在2000年前后，在解决所谓的国有企业问题时，政府组建了一些大型的企业集团，如中国石油，中国石化，并授予它们垄断权。一些传统的垄断领域，如商业银行，盐业，铁路等，仍保持着垄断状态。有些开始进行的市场化的打破垄断的改革又向后退，如电信业曾经出现过六家基础业务运营商，但后来又合并成三个。这些垄断企业基本上是掌握着基础资源或处于产业的上游，因而它们的产品具有着较低的需求弹性，它们通过设定垄断高价，如商业银行利率差高出市场竞争利率差的66~100%（Sheng, Zhao, and Yang, 2015, p.288），成品油税前零售价格高于主要国家平均水平的31%（Sheng and Qian，2015, p.88），等等，从市场中的下游企业和民众那里攫取利润。

我们在2012年的研究，在2015年的更新告诉人们，在2013年左右，电信产业平均每年的行政性垄断租金约223亿元，石油行业由于垄断高价带来的垄断利润为13289亿元，食盐业垄断企业的垄断利润达到177亿元。这些同时就是消费者每年的损失。大多数市场经济国家的存贷款利率差的均值在1%~2%之间。而我国一年期人民币存贷款利率差多年来保持在3%，这主要依赖于压低存款利率1.5个百分点实现的；因较低的存款利率，按2013年的全国存款平均余额98.06万亿元估计，全国个人与机构的利息损失则高达14709亿元（天则经济研究所，2015）。

在另一方面，这些垄断国有企业还有买方垄断的问题。它们低价甚至免费获得和使用国有资源或其它资源。如它们免费占有和使用国有土地，低价获得矿藏开采权，低息获得贷款，又从另一个方向攫取国家与民众的财富。我们的研究发现，“2001～2013年，中石油公司共少付工业土地租金2500亿元；中石油和中石化的加油站用地少付租金2738亿元，少付的石油资源租金为5604亿元；三大石油企业少付的财务费用为3926亿元。”（天则经济研究所，2015）

更进一步，就是用政府强制力直接剥夺财产。这包括用行政手段和司法手段两种。比较普遍的就是用行政强制力剥夺农民对土地的产权。由土地征收征用引起的大范围的严重的社会冲突。到2012年，当年约有6万起群体性冲突事件与土地问题有关[1]；据我们对媒体报道的不完全统计，自2003年到2014年8月，恶性强拆事件一共182件。其中强拆双方的人员伤亡484人，死亡人数162人（天则经济研究所和君泽君律师事务所联合课题组，2014）。据国家统计局数据计算，从1996年到2012年，约有6492万农村人口失去土地^[2]。因补偿款仅占土地市场价值的5~10%（范利祥，2006），且再就业困难，失地农民的生活境况普遍下降。当农民向法院起诉强占土地事件时，法院却拒绝受理。

在另一方面，地方政府将强征来的土地进行一级开发，以拍卖的方式出售给开发商，获得土地的市场价值。政府从低价买进高价售出的土地中获得大量资金，被称为“土地财政”。这部分资金现在被视为财政收入的一部分，被称为“政府性基金”。实际上是一种没有法律支持的财政收入，其中包含了对农民财产权的剥夺。自2000年以来，土地财政数额越来越大，直到2017年已达近5万亿元（见下图），几乎是当年GDP的6%。构成分割财富份额的重要一部分。

图6  土地财政收入（2010年~2017年）

数据来源：国家统计局。

另一种直接侵夺形式，就是通过行政的或司法的手段直接占有或没收民营企业的产权或财产。如宣布某些民营企业违法，如犯了非法集资或黑社会等罪行，强迫民营企业家交出产权，或直接没收。这方面没有统计数据，但有一些著名案例，如重庆打黑案，据李庄，重庆公安局没收了相关企业近1000亿元的财产；又如曾成杰案，湖南省政府以非法集资罪低价处置了曾成杰的公司的财产；又如吴英案，也是以非法集资罪低价处置财产。这类侵夺案件因没有相应的统计，我们也就不能进行数量上的估计了。重要的是，我们要把这类案件作为政府分割国民财富的重要部分。

最后，我们很容易推断，如果权力不受约束，作为政府官员的个人也会利用这种制度缺陷，从民众或民营企业中获得更多的财富，其中的一个比较普遍的形式就是索贿。反腐运动所揭露的官员贪腐行为，绝大多数是向企业和民众的盘剥。也有其它以公权力要挟以夺取产权的行为。这与以政府身份的侵夺还不一样，且经常比较隐秘或压制信息，更难让人知道。但正是这个特点，也更为难以约束，作为政府侵夺民众或企业的一部分，将可能在边际上起着决定性的作用。

五、为什么两种对立的知识传统可以“和睦相处”？

我们在中共的政治文件中，可以发现两种知识传统。一种是马克思主义的知识传统，一种是西方经济学或政治学的知识传统。一方面，有诸如“坚持马克思主义”，“加强党的领导”，“坚持和完善中国特色社会主义制度”，“坚持辩证唯物主义和历史唯物主义”，等等。而在另一方面，又有诸如“市场经济”，“改善资源配置”，“鼓励创新”，“万众创业”，“供给侧结构性改革”，“依宪治国”，“推进民主”，“法治国家，法治政府和法治社会”等文字。这两种知识传统怎么能在一个政治文件中和睦相处呢？

强调西方经济学的术语是不是很虚伪呢？应该不是。前面的讨论告诉我们，作为理性的经济人，追求自己利益最大化的政治领导人最喜欢的经济模式，就是以市场经济为基础，政府可以不受约束地提高自己在国民收入中的份额。如果没有市场经济，就不可能涌流出巨大的财富，政治领导人也无从获得相应的利益。因而强调“市场在资源配置中起决定性作用”，并非口是心非，而是真诚的。只是这是出于自利的动机。市场越发展，经济活动越有效，财富就越多地涌流。

其次，西方经济学和政治学的知识传统是支持改革开放的知识传统。由于改革开放的成功，这种知识传统也获得了某种权威性，它甚至被认为是一种改革开放的语言。这种语言有某种意识形态的效力，即当人们听到这种语言时，就会认为这是改革开放的信号，就代表中共在走改革开放的道路，就要继续市场化改革。这样，即使人们有对当下问题的不满，由于有对改革的期待，所以可以耐心等待。这在中国国内产生了较长期的效果，在国际上也是如此。在相当长时间内，世界各国依据对这种西方经济学和政治学语言的理解，对中国政府产生了继续改革开放，即按他们的理解，就是继续走向市场化和政治民主化的道路的期待。这反过来对中国政府的国内政治和国际政治环境都会带来好处。

而在另一方面，理性的经济人又赞成政府改变分配比例的权力不受约束，因为在相当长的时间里，这被证明能够提高政府及其官员的收入。而要证明政府的权力不需要受到外部约束，就要证明中共的特殊性，即它是一个能够自我革命、自我监督和约束的政党。这就需要用马克思主义的语言强调，因为无产阶级是一个天生“先进”的阶级，马克思主义是一种科学真理，而共产党又是掌握了这个科学真理且为无产阶级先锋队的政党，它的领袖更是其中之佼佼者。因而“坚持党的领导”，就是对这样一个极为优秀而能自律的政党无需监督和约束，“坚持社会主义”就是坚持其隐含的意思，即政府是一个代表全社会利益的全能机构，它有权力对社会中自发的秩序进行干预。这样就满足了政治领导人的另一方面的需求，不得对政府提高分配份额的行为加以限制。

当然，这两种知识传统之所以在文字上可以和平共处，是因为在实践中并不对等。有关市场经济和法治的文字，虽然在一般情况下可以成为通行的原则，如对于一般的民众的产权和交易，起着基础性规则的作用；对于一般的民事纠纷可以采取法治的规则，但当与后一种知识传统，即马克思主义的知识传统直接冲突时，则让位于后者。例如，如果市场规则与政府干预相冲突时，则强调政府干预；当公平竞争原则与行政性垄断权相冲突时，则屈从于垄断；当一般民众与政府或其官员的利益发生冲突时，则要服从党的政法委对司法程序的干预。在这时，经济自由主义和法治原则的文字就只是一种对抽象原则的阐述，没有任何实际上的制度保证。但正因如此，它才可以在文字上保留在中共的文件中。

六、政治家能够保持“最佳均衡”吗？

前述讨论告诉我们，至少对政治领导人来说，有一个对他们的“最佳均衡”，即能使他们的利益最大的均衡。尽管在这一均衡下，社会和民众的利益并没有最大化。问题是，他们能够知道这个最佳均衡点在哪吗？再者，如果知道，他们能保持这个最佳均衡吗？

要想判断最佳均衡点在哪，就需要有准确的信息。而在马克思主义的知识传统下，在强调党的领导的政治框架下，就可能会对不符合政治家意愿或判断的信息加以压制。如对税率的判断。2016年，民营企业税负课题组在李炜光教授的主持下，发布了有关中国企业税负的报告，并称过重的税负为“死亡税率”。这一报告马上就遭到了封杀。李炜光教授受到了相关部门的施压。国家税务局网站和主流媒体发起了对这篇报告的连篇累牍的批判，并宣称中国的税率并不高。无论这一报告的判断是否正确，关键在于，对这种声音的压制破坏了社会的舆论生态。然而，正是由于存在着这样一种非中立的信息环境，就可能向政治高层释放出虚假信息，使他们不能正确地判断是否到了最佳均衡。

对于对行政性垄断的揭露和批判，也遭到了压制。课题组于2013年发布了《行政性垄断的原因、行为和破除》，就越来越被看作是垄断利益集团的眼中钉。由于中央所属的国有企业是庞大的垄断利益集团，并且有着深厚的政治资源。它们的领导人多是中共中央委员，所以容易利用政治力量压制对垄断的揭露和批判。这又使得高层政治领导人缺少对垄断侵夺国民利益的信息。

对于地方政府侵夺农民土地事件揭露和信息传播，遭到了几乎制度化的封杀。不仅农民有关土地的诉讼得不到法院受理，而且相关的报道也被认为是影响社会稳定，农民就土地问题到北京上访，也被制度化地加以压制。如前所述，据一些数据，自2000年以来，有关土地的群体性冲突每年高达数万起，但我们一般只知道若干起，这严重影响了我们对这一问题严重性的判断，遑论中央政府高层。所以这也是造成判断失误的一个原因。

最后，有关政府甚至官员直接侵夺民营企业财产权的事件，更被看成是一种宣传上的禁忌，所以除了影响巨大的案例，我们不知道究竟有多少民营企业的资产被侵夺。即使那些被披露出来的案例，如重庆所谓“打黑”没收了民营企业近上千亿的资产，曾成杰公司的资产被没收，都没有听到下文了。在这方面，由于舆论上的控制，信息模糊不清。这也会使政治领导人低估对财富分割的份额。

因而，总体来讲，伴随着马克思主义的知识传统，不仅强化了政府违反市场和法治规则直接干预市场和分割市场创造的财富，而且强化了政府对舆论的控制，其最终结果是使政府本身无法准确判断其分割国民财富是否到了最佳均衡点，而很有可能低估了其分割比率。当政治高层在决定最佳均衡时，就有可能是越过了这一最佳点而走向更大的分割比率。但这样一来，就可能导致全社会经济的崩坍，也就可能导致政治人物本身的失败。

而在另一方面，即使政治高层决策者看到了最佳均衡点看哪，并且作出了正确的决定，使政府及其官员的利益最大化，但中国现有的政治结构，使得政府的行为并非像一个人那样统一行动，并在最佳均衡点到达之前停住脚步。实际上，中国政治结构中存在着多个多人的利益集团，它们都可以打着党的领导或政府旗号分割国民财富。而它们的行为又正是中央政府的行为，它们遵循的恰是中央政府所遵循的规则，所以中央政府也很难约束它们。例如在薄熙来主政重庆时，开展“唱红打黑”运动，直接以黑社会罪逮捕企业家，并将其企业的资产没收。尽管后来中央政府因薄的其它问题将他卷进监狱，但对他侵夺企业资产的事却没有加以惩罚，也没有将企业资产退回。

因而，作为一个多人集团，任何一个人都可能采取政府的强制性手段侵夺企业财产，同时不考虑他是否使得政治集团在总体上越过了最佳均衡点，以致整个社会的总产出迅速下降，政治集团的收入也随之迅速下降，最后可能导致社会的崩溃。他们只会考虑自己，从而使得身处中央的政治领导人无法控制政府及其官员在社会中分割的比率，保持在最佳均衡点上。这就如同警察将罚款概率提高到最佳罚款概率以上时，出现的社会总收入的剧减。也就是说，这种模式是不稳定的。

即使中央政府真的下定决心要约束政府部门或官员对国民财富的分割比例，目前也缺少一个有效机制。例如人民代表大会到目前为止一直被看作是橡皮图章，受到党政部门的操控；甚至各省的人大主任就是由中共省委书记担任。因而，各地方人大不可能约束和限制地方行政部门的财政支出扩张。如果由中央政府直接约束，各地方还会有各种手段加以对抗，如提供虚假信息，将政府支出改变为企业支出，或变成银行贷款，等等。而要建立真正有效的财政支出约束机制，实际上就是要对现有政府结构进行改革，将人大改变为真正的对财政支出的监督和审查机构。即使政府高层下定决心，也需要时日。

七、几种可能的结果或解决办法

一种可能的结果，就是警察并不停下提高罚款概率的脚步，罚款概率太高了，以致整个社会的收入急速下降；也就是，政府及其官员并没有意识到他们已经在社会蛋糕中分割得太多了，或者即使意识到了也不愿停住脚步，仍然继续提高分割比率。如2018年，全国一般公共预算支出220906亿元，同比增长8.7%，而同期GDP的增速为6.6%。很显然，财政收入占GDP的比重又进一步上升。至2018年，全国政府性基金预算支出累计为80562亿元，同比增长32.1%。其中地方政府的国有土地出让收入的相关支出69941亿元，同比增长34.2%（中华人民共和国财政部，2019）。这又代表着在侵夺土地产权方面，政府也没有停住脚步，而是加快了增大份额的步伐。

问题是，这种增大政府及其官员占有国民收入份额的趋势可能快走到尽头，即已经开始超过“最佳均衡”点，越来越多的民众及其企业的利润空间被挤压殆尽，大量企业开始减少投资和生产，其中不少人移民他国。2016年，天则所曾就税负问题进行调查，在对四省的113家企业的调查中，有87%的企业感觉税负“很重”和“较重”（天则中国企业家研究中心课题组，2016）；2016年，天则所对民营企业生存环境的调查显示，在被调查的336个企业家中，有34%的人准备移民国外（中国企业家研究中心课题组，2017）。我的研究则发现，中国的宏观税率，如果加上政府性基金（主要是土地财政），国有企业占有资产的机会损失，和社会保障资金，在2013年已高达45.6%（盛洪，2017），到2017年则为51.5%（盛洪，2018）。

随着税负的增加，企业的资产收益率逐年下降。“中国民营企业税负调查课题组”的《2017年中国民营企业税负报告》给出的数据表明，制造业上市公司的总资产报酬率，对应着税负的逐年增加，从2009年的10.68%下降到2016年的7.12%（2018）。见下表。

表2  民营企业税负水平和总资产报酬率      单位：%

	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016
利润税负水平	69	56.6	59.3	76.9	72.1	71.5	79.2	75.9
实际所得税率	16.5	16.5	17.7	19.9	18.8	18.7	30.7	19
总资产报酬率	10.68	9.33	14.96	9.33	8.35	7.79	6.65	7.12

数据来源：中国民营企业税负调查课题组，2018。

假定资产负债率为38%（汪娴和王凯，2017），则估计出净资产收益率。减去由中央银行规定的商业银行一至三年期贷款利率，再减去中国股票市场风险溢价平均值，我们看到，自2012年以来，制造业的净资产回报率减去无风险利率和合理的风险溢价已经是负值。其含义是，这些企业的资本已不能从企业的运营中获得平均的市场回报，还不如按商业银行的利率水平进行一至三年期的贷款业务。这表明，就是在这几年，不受约束的税负增加已经挤掉了企业的利润空间。

表3  利润空间被挤压殆尽

	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016
推导的净资产收益率	13.92	11.62	20.21	11.13	9.70	8.89	7.35	8.57
一至三年期贷款利率	5.4	5.6	6.4	6.4	6.15	6	5.5	4.75
再减去股票市场风险溢价平均值	2.14	-0.36	7.43	-1.65	-2.83	-3.49	-4.53	-2.56

* 这里用来推导净资产的资产负债率是38%（汪娴和王凯，2017）；这里采用中国股票市场风险溢价平均值为6.38%（廖理和汪毅慧，2003）

图7  以无风险利率加合理的风险溢价估计的资产收益率

上述数据是平均值，具体的企业的净资产回报率分布在平均值上下。但在这种情况下，大约有一半的企业是在平均值之下，也就是说它们没有给资本带来正常回报，这就会有大规模的企业退出，导致的结果并不是缓慢展现的，而是有一个急剧的下跌。如果经济出现严重萧条，在原来高速成长下被掩盖的各种利益冲突就会变得更为紧张，社会就可能产生动荡，以致导致政治上的激烈变动。但是即使在这种情况下，权贵利益集团由于对信息没有准确的把握，以及他们并没有形成一个统一的政治结构，因而还会在经济下滑时利用手中的权力维护自己的既得利益，导致更大的冲突。

避免这一结果的方法，首先要对这种警察罚款式的社会结构有明确的认识，并清晰地看到，在现有政治结构中，政府及其官员不受约束的情形是导致社会动荡的主要原因，并有决心改变这一状况。这实际上要求有一个政治变革。但这一变革极为深刻，就是要改变中共几十年的基本治理方法，还要面对庞大的垄断和官僚利益集团的强力对抗。在政治上，这要求有比邓小平还要强有力的领导人，并且要善用政治智慧，化解冲突，并将中共的两套对立的知识系统协调起来。实际上，只要有意愿，这样做并不困难。例如邓小平的典型语言，“马克思主义活的灵魂，就是实事求是”，就是用“不能带来经济发展”的现实，来否定一些教条的马克思主义言词。

然而，出现这样的政治领导人的可能性很小，并且即使邓小平再世，他所面对的政治形势也与80年代初大不相同。因为那时大家都很穷，没有什么舍不得；而现在已经形成了一个庞大的利益集团，它将会对任何触动它的利益的政治改革和经济改革进行顽强抵抗。这需要有比邓小平更强有力和更为智慧的政治领导人。所以，还有一种可能性就是，现有的政治结构已无法容纳这样的变革，从而就需要政治结构本身的变革。

无论政治结构是否变革，要想扭转这一走向崩溃的局面，基本方向就是要减少政府及其官员在国民收入的分割比率，也就是要改变政府及其官员扩大自身分割比率不受约束的政治机制，相应的政治措施包括，第一，大幅度减税，并建立有效的约束财政支出的机制；第二，大幅度裁减政府部门，尤其是用来扩大分割比率，压制对政府侵夺的反抗的部分；第三，取消国有企业垄断权，逐步取消国有企业在营利性领域的存在；第四，地方政府停止征地，代之以开发商与农民直接谈判，政府只收取土地增值税；第五，要实现司法独立，严格禁止政府行政部门干预司法；第六，开放报禁，取消和禁止对互联网信息的政治性审查，只在宪法第三十五条不保护的领域中进行网络管理。

如此，中国社会才不会以政治领导人的利益最大化，而是社会的利益最大化的原则建立制度和制定政策，不仅中国经济奇迹会持续下去，中国将会创造出我们意想不到的社会奇迹。

* 此文为作者向2018年11月在哈佛大学费正清中国研究中心举办的《改革开放四十年研讨会》提交的论文，英文版发表于Man and the Economy, Volume 6, Issue 1, 2019.

参考文献：

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SHENG Hong, ZHAO Nong, and YANG Junfeng, Administrative Monopoly in China: Causes, Behaviors, and Termination, World Scientific Publishing Co. Pte. Ltd., 2015.

陈光金，“迈向全面建成小康社会的新阶段”，载陆学艺等编《2013年中国社会形势分析与预测》，社会科学文献出版社，2013。

范利祥，“国土部调研征地改革：农民可能参与增值收益”，《21世纪经济报道》，2006年6月21日。

高王凌，《中国农民反行为研究》，香港中文大学出版社，2013。

科斯和王宁，《变革中国》，中信出版社，2013。

廖理和汪毅慧，“中国股票市场风险溢价研究”，《金融研究》，2003年第4期。

盛洪，“没有约束的财政支出是宏观税率攀升的主要动因”，《FT中文网》，2017年2月7日。

盛洪，“政府份额膨胀，利润空间将尽”，《FT中文网》，2018年9月30日。

天则经济研究所和君泽君律师事务所联合课题组，“土地法律制度的原则框架”，2014。

天则中国企业家研究中心课题组，《中国民营企业生存发展环境指数报告(2016/2017)》，2017。

天则中国企业家研究中心课题组，《中国民营企业税负问题与税制改革研究报告》，2016。

汪娴和王凯，“制造业上市公司资本结构现状分析”，《科技经济市场》，2017年第8期。

中国民营企业税负调查课题组，《2017年中国民营企业税负报告》，2018。

中华人民共和国财政部，“2018年财政收支情况”，财政部网站（http://gks.mof.gov.cn/zhengfuxinxi/tongjishuju/201901/t20190123_3131221.html）

[1]据陈光金，2012年全国群体性事件十余万起，其一半左右与征地有关（2013，第13~14页）。可估计群体性事件数量约为12万起，以50%乘之。

[2]据国家统计数据，从1996年到2012年，全国耕地减少约12984万亩，2012年农村人口人均耕地为3.17亩。考虑到被征土地多靠近城市，人均耕地按2亩计算。